崇川區(qū)地方政府性債務(wù)審計(jì)整改措施報(bào)告

關(guān)于崇川區(qū)地方政府性債務(wù)審計(jì)

整改措施報(bào)告

市審計(jì)局：

貴局送達(dá)我區(qū)《崇川區(qū)人民政府地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告》收悉。針對(duì)審計(jì)報(bào)告中提出的問題，我區(qū)高度重視，對(duì)此進(jìn)行了專題研究，制定了五項(xiàng)管理措施，逐條落實(shí)整改，達(dá)到有效防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)財(cái)政和金融安全的目的。

一是增強(qiáng)對(duì)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，重視政府債務(wù)管理。把握“適度舉債，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的原則，從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)、戰(zhàn)略的高度，通盤研究發(fā)展的要求與可能，合理確定政府債務(wù)規(guī)模。研究制定出臺(tái)《崇川區(qū)政府性債務(wù)管理暫行辦法》，從舉借、使用、償還、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)管等環(huán)節(jié)擬訂具體規(guī)定，促進(jìn)全區(qū)政府性債務(wù)監(jiān)管制度的建立，以利于債務(wù)規(guī)模的控制和管理，提高債務(wù)資金的使用效益。

二是成立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)行政府債務(wù)集中統(tǒng)一管理。在財(cái)政部門成立專門的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)（擬與預(yù)算科合署辦公），集中管理全區(qū)政府性債務(wù)，根據(jù)地方財(cái)力編制政府舉債、償債滾動(dòng)計(jì)劃，每年編報(bào)債務(wù)預(yù)算，建立規(guī)范完整的債務(wù)臺(tái)賬，及時(shí)準(zhǔn)確地跟蹤和監(jiān)控債務(wù)變化，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)及其投向項(xiàng)目管理，不斷規(guī)范政府債務(wù)“借、用、還”各個(gè)環(huán)節(jié)。

三是嚴(yán)格舉借程序，健全政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度。今后舉借新債的單位要向財(cái)政部門提出申請(qǐng)，財(cái)政部門審核后報(bào)

區(qū)政府審定，債務(wù)數(shù)額較大的舉債項(xiàng)目要報(bào)請(qǐng)區(qū)人大及其常委會(huì)審議。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實(shí)償債資金來源，財(cái)政部門設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金，并積極籌措資金進(jìn)入準(zhǔn)備金賬戶，最大限度降低償債風(fēng)險(xiǎn)。四是建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制制度，定期報(bào)告情況。研究科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，以負(fù)債率、債務(wù)率、逾期率、償債率等為重點(diǎn)，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，夯實(shí)債務(wù)管理基礎(chǔ)，超前警示到期應(yīng)償還債務(wù)的基本情況，要求債務(wù)部門制定還債計(jì)劃和預(yù)案，做到早著手、早準(zhǔn)備，從容應(yīng)對(duì)；科學(xué)分析債務(wù)結(jié)構(gòu)和地方財(cái)政財(cái)力，準(zhǔn)確把握債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，合理控制債務(wù)規(guī)模和舉債進(jìn)度。五是妥善處理和化解存量債務(wù)，有效控制增量債務(wù)。一方面，努力化解存量債務(wù)，通過廣泛培植財(cái)源、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、債權(quán)債務(wù)置換、依法處置閑置資產(chǎn)、追收借出款項(xiàng)及加大收回債權(quán)力度等增收節(jié)支方面的措施籌集資金，有計(jì)劃、分步驟地安排償債專項(xiàng)資金逐步消化存量債務(wù)，減輕債務(wù)包袱和壓力。另一方面，有效控制增量債務(wù)，堅(jiān)持謹(jǐn)慎舉債原則，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)力狀況，在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)舉借新債謀求發(fā)展，同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)債務(wù)資金管理，最大限度的發(fā)揮債務(wù)資金使用效益。

崇川區(qū)人民政府201*年8月30日

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全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果

根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議部署，國(guó)務(wù)院決定，由審計(jì)署統(tǒng)一組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行一次全面審計(jì)。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔201*〕6號(hào)）的要求，在各級(jí)黨委政府的大力支持和各級(jí)財(cái)政、發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)等部門和單位的積極配合下，審計(jì)署于201*年3月至5月組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)4.13萬名審計(jì)人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對(duì)31個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)地方政府（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)）的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)（云南省盈江縣因地震未進(jìn)行審計(jì)）。此次審計(jì)的范圍是：所有涉及債務(wù)的25590個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、6576個(gè)融資平臺(tái)公司、42603個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、2420個(gè)公用事業(yè)單位、9038個(gè)其他單位、373805個(gè)項(xiàng)目，共1873683筆債務(wù)。審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，同時(shí)對(duì)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時(shí)，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)也進(jìn)行了審計(jì)。為確保審計(jì)數(shù)據(jù)和情況的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整，對(duì)每一筆債務(wù)，審計(jì)人員都依法進(jìn)行了核實(shí)和取證，審計(jì)結(jié)果分別征求了省、市、縣三級(jí)政府的意見�，F(xiàn)將審計(jì)結(jié)果公告如下：一、地方政府性債務(wù)基本情況（一）債務(wù)規(guī)模。

截至201*年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%（見圖1）。

1

在201*年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)54816.11億元是201*年及以前年度舉借和用于續(xù)建201*年以前開工項(xiàng)目的，其中：201*年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續(xù)建以前年度開工項(xiàng)目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%。（二）債務(wù)產(chǎn)生發(fā)展情況。

我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個(gè)縣區(qū)當(dāng)年舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債，其中：省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市，下同）舉借負(fù)有償還責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)的起始年集中在1981年至1985年，這一期間有28個(gè)省級(jí)政府開始舉債；市級(jí)和縣級(jí)政府舉借債務(wù)的起始年集中在1986年至1996年，這一期間共有293個(gè)市級(jí)和2054個(gè)縣級(jí)政府開始舉借債務(wù)。至1996年底，全國(guó)所有省級(jí)政府、392個(gè)市級(jí)政府中的353個(gè)（占90.05%）和2779個(gè)縣級(jí)政府中的2405個(gè)（占86.54%）都舉借了債務(wù)。至201*年底，全國(guó)只有54個(gè)縣級(jí)政府沒有舉借政府性債務(wù)。全國(guó)各地區(qū)政府性債務(wù)發(fā)生的起始年詳見表1。

表1全國(guó)各地區(qū)政府性債務(wù)發(fā)生起始年情況表

省級(jí)年度區(qū)間當(dāng)期開始舉借個(gè)數(shù)19791980198119851986199019911996

（三）債務(wù)規(guī)模分年度變化情況。

1997年以來，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)。1998年和201*年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%。201*年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%，但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)（詳見圖2）。

0累計(jì)個(gè)數(shù)累計(jì)占總地區(qū)比例-當(dāng)期開始舉借個(gè)數(shù)4市級(jí)累計(jì)個(gè)數(shù)累計(jì)占總地區(qū)比例1.02%當(dāng)期開始舉借個(gè)數(shù)51縣級(jí)累計(jì)個(gè)數(shù)累計(jì)占總地區(qū)比例1.84%0451282877.78%566015.31%30035112.63%53391.67%12118146.17%833118442.61%336100%17235390.05%1221240586.54%（注：上圖201*年增長(zhǎng)率為1998年至201*年年均增長(zhǎng)率，201*年增長(zhǎng)率為201*年

至201*年年均增長(zhǎng)率）

（四）債務(wù)余額結(jié)構(gòu)情況。

一是從政府層級(jí)看，截至201*年底，全國(guó)省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%（詳見表2和圖3）。表2201*年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額層級(jí)分布情況表

單位：億元

債務(wù)類型金額比重金額比重金額比重金額比重合計(jì)省級(jí)市級(jí)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)其他相關(guān)債務(wù)合計(jì)

67109.51100.00%12699.2418.92%32460.0048.37%21950.2732.71%23369.7416695.66107174.91100.00%100.00%100.00%11977.117435.5932111.9451.25%44.54%29.96%7667.976504.0946632.0632.81%38.96%43.51%3724.662755.9828430.9115.94%16.50%26.53%

二是從區(qū)域分布看，截至201*年底，東部11個(gè)�。ㄖ陛犑校┖�5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元，占49.65%；中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）政府性債務(wù)余額29250.17億元，占27.29%（見圖4）。

三是從舉借主體看，201*年底地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計(jì)69.69%（詳見表3和圖5）。

表3201*年底全國(guó)地方政府性債務(wù)舉借主體情況表單位：億元舉債主體類別債務(wù)額融資平49710.68臺(tái)公司地方政府部門和機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位公用事2498.28業(yè)單位其他單12800.11位合計(jì)107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74

100.00%16695.66100.00%11.94%7584.9111.31%4211.7518.02%1003.456.01%2.33%1097.201.63%304.741.30%1096.346.57%17190.2516.04%11234.1916.74%1551.876.64%4404.1926.38%24975.5923.31%15817.9223.57%9157.6739.19%0.000.00%46.38%31375.2946.75%8143.7134.85%10191.6861.04%比重債務(wù)額比重債務(wù)額比重債務(wù)額比重三類債務(wù)合計(jì)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)其他相關(guān)債務(wù)四是從借款來源看，201*年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%（詳見表4）。

表4201*年底全國(guó)地方政府性債務(wù)資金來源情況表單位：億元債權(quán)人類別債務(wù)額銀行貸款上級(jí)財(cái)政發(fā)行債券其他單位和個(gè)人借款小計(jì)

五是從債務(wù)形態(tài)和資金投向看，201*年底地方政府性債務(wù)余額中，尚未支出仍以貨幣形態(tài)存在的有11044.47億元，占10.31%；已支出96130.44億元，占89.69%。已支出的債務(wù)資金中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占86.54%（詳見表5）。

表5201*年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額已支出投向情況表單位：億元債務(wù)支出投向類別市政建設(shè)交通運(yùn)輸土地收儲(chǔ)教科文衛(wèi)、保障性住房農(nóng)林水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)工業(yè)能源三類債務(wù)合計(jì)債務(wù)額比重政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)債務(wù)額比重政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)債務(wù)額比重其他相關(guān)債務(wù)債務(wù)額比重107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%10449.689.75%9242.3013.77%821.733.52%385.652.31%84679.994477.93比重79.01%4.18%債務(wù)額50225.002130.83比重74.84%3.18%債務(wù)額19134.142347.10比重81.88%10.04%債務(wù)額15320.850.00比重91.77%0.00%三類債務(wù)合計(jì)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)其他相關(guān)債務(wù)7567.317.06%5511.388.21%1066.774.56%989.165.92%35301.0436.72%24711.1523924.4624.89%8717.7410208.8310.62%9380.699169.024584.102733.159.54%4374.674.77%3273.782.84%1932.0342.03%4917.6814.83%10769.6215.95%556.9922.55%5672.2136.53%49.39%4437.1028.58%2.55%271.151.75%7.43%1318.025.57%3.29%874.53403.726.04%3476.3322.39%4.01%1.85%435.79397.402.81%2.56%1109.691282.87241.391.15%1.33%0.25%823.35681.1844.781.40%1.16%0.08%281.29579.46189.911.29%2.66%0.87%5.0522.236.700.03%0.14%0.04%其他合計(jì)7575.897.89%4858.128.26%1915.408.79%802.375.17%96130.44100.00%58797.49100.00%21806.62100.00%15526.33100.00%

六是從償債年度看，201*年底地方政府性債務(wù)余額中，201*年、201*年到期償還的占24.49%和17.17%，201*年至201*年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，201*年以后到期償還的占30.21%（詳見表6）。表6201*年底全國(guó)地方政府性債務(wù)未來償債情況表單位：億元

償債年度三類債務(wù)合計(jì)債務(wù)額比重政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)債務(wù)額比重政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)債務(wù)額比重其他相關(guān)債務(wù)債務(wù)額比重201*年26246.4924.49%18683.8127.84%3646.2415.60%3916.4423.46%201*年18402.4817.17%12982.5219.35%2972.0712.72%2447.8914.66%201*年12194.9411.37%7991.3611.91%2265.98201*年9941.39201*年8012.26201*年及以后9.28%6177.017.48%4934.699.20%2273.317.35%1780.669.70%1937.6011.61%9.73%1491.077.62%1296.918.92%7.77%32377.3530.21%16340.1224.35%10431.4844.63%5605.7533.58%合計(jì)107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%

（五）債務(wù)負(fù)擔(dān)總體情況。

至201*年底，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)201*年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%。

二、地方政府性債務(wù)資金在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的積極作用

從審計(jì)情況看，地方政府性債務(wù)資金用于彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害，改善民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展等方面，發(fā)揮了積極作用。（一）為應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害提供資金支持。

在應(yīng)對(duì)1998年和201*年的亞洲、國(guó)際金融危機(jī)中，中央通過發(fā)行國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券；地方政府通過融資平臺(tái)公司等多方籌集資金，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持；汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級(jí)政府籌措政府性債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建，推動(dòng)災(zāi)后恢復(fù)重建的順利實(shí)施。（二）為推動(dòng)民生改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要支撐。

截至201*年底，地方各級(jí)政府投入教育、醫(yī)療、科學(xué)文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務(wù)余額達(dá)13753.12億元，投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域的債務(wù)余額達(dá)4016.02億元，有力地促進(jìn)了社會(huì)事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。（三）為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。

截至201*年底，地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲(chǔ)10208.83億元，占10.62%。這些債務(wù)資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項(xiàng)目建設(shè)，形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善，有利于為“十二五”及今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增強(qiáng)后勁。三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題

（一）地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對(duì)地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。從審計(jì)情況看，大多數(shù)地方政府是通過融資平臺(tái)公司等變相舉債的，一些是由政府機(jī)構(gòu)違規(guī)提供擔(dān)保來獲得債務(wù)資金的，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務(wù)。此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔201*〕19號(hào)，以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院《通知》）下發(fā)后，仍以出具承諾函、寬慰函等形式，或以財(cái)政收入、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)等，違規(guī)為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元。

（二）地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。

除地方政府債券和各種財(cái)政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。至201*年底，在36個(gè)省級(jí)政府中，有7個(gè)未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，8個(gè)未明確債務(wù)歸口管理部門，14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。市級(jí)和縣級(jí)政府債務(wù)管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長(zhǎng)期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問題。（三）部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

一是個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。201*年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至201*年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過了10%。

二是部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大。201*年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。

三是部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。截至201*年底，地方政府性債務(wù)余額中用于高速公路建設(shè)的債務(wù)余額為11168.11億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)754.02億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)7809.63億元、其他相關(guān)債務(wù)2604.46億元，分別占6.75%、69.93%和23.32%。部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)初期，其收費(fèi)收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還，201*年全國(guó)高速公路的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率達(dá)54.64%。

截至201*年底，1164所地方所屬普通高校和3120家公立醫(yī)院分別有政府性債務(wù)2634.98億元和977.74億元。其中有387所高校和230家醫(yī)院201*年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的借新還舊率超過50%，當(dāng)年借新還舊償債額分別為542.47億元和95.29億元。有95所高校和575家醫(yī)院存在債務(wù)逾期現(xiàn)象，逾期債務(wù)分別為27.18億元和30.42億元。一些地方已安排441.38億元財(cái)政資金用于償債。（四）部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用。

截至201*年底，地方政府性債務(wù)余額中尚未支出的金額為11044.47億元，其中：34個(gè)省級(jí)、256個(gè)市級(jí)和942個(gè)縣級(jí)政府所屬部分債務(wù)單位201*年及以前年度舉借至201*年底未支出的債務(wù)余額有1319.80億元，占11.95%，201*年為此由財(cái)政資金支付利息67.74億元。債務(wù)資金未及時(shí)安排使用并發(fā)揮效益的主要原因是：一些地方舉債存在一定的盲目性，有的資金投向未落實(shí)，有的項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，還有部分因擔(dān)心銀根緊縮而為項(xiàng)目超前融資等。

（五）部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金。

一些地方政府性債務(wù)資金的舉借、管理和使用不夠規(guī)范，審計(jì)共發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額1082.53億元。主要是：部分融資平臺(tái)公司等單位以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價(jià)值等方式取得債務(wù)資金；一些地方和單位將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)或用于修建樓堂館所，部分單位違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，將債務(wù)資金投向“兩高一�！保ǜ吣芎�、高污染、產(chǎn)能過剩）、低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。此外，審計(jì)還發(fā)現(xiàn)形成損失浪費(fèi)19.94億元；涉嫌經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)案件線索12件，正在依法查處。（六）地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。

一是融資平臺(tái)公司數(shù)量多。地方政府融資平臺(tái)公司產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代。至201*年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中：省級(jí)165家、市級(jí)1648家、縣級(jí)4763家；有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司均達(dá)10家以上。從這些公司的經(jīng)營(yíng)范圍看，以政府建設(shè)項(xiàng)目融資功能為主的3234家，兼有政府項(xiàng)目融資和投資建設(shè)功能的1173家，還進(jìn)行其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的2169家。二是融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模大。201*年底融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)31375.29億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8143.71億元、其他相關(guān)債務(wù)10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。從層級(jí)看，省級(jí)8826.67億元、市級(jí)26845.75億元、縣級(jí)14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。從債務(wù)償還看，有358家融資平臺(tái)公司通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺(tái)公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。

三是部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。主要表現(xiàn)為：對(duì)融資平臺(tái)公司缺乏規(guī)范的管理制度，部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級(jí)次多、鏈條長(zhǎng)，資本金到位率低等。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有1033家融資平臺(tái)公司存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長(zhǎng)的公益或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，盈利能力較弱，有26.37%共計(jì)1734家融資平臺(tái)公司出現(xiàn)虧損。四、審計(jì)建議

地方政府性債務(wù)的形成有其歷史的、客觀的原因，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也發(fā)揮了一定積極作用，但在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)一些問題，有的地方還存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，提出如下建議：（一）按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的，或者是已成為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)無經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計(jì)劃，通過預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對(duì)還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（二）繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為。各地應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《通知》要求，按照“分類管理、區(qū)別對(duì)待”的原則，整合并規(guī)范融資平臺(tái)公司。通過兼并重組、關(guān)閉改制、充實(shí)公司資本金、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺(tái)公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決制止為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。切實(shí)處理好融資平臺(tái)公司新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問題，嚴(yán)控新開工項(xiàng)目，防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目；對(duì)在建項(xiàng)目，地方政府應(yīng)積極通過財(cái)政預(yù)算安排或市場(chǎng)化方式解決后續(xù)資金的來源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

（三）建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控�？裳芯抠x予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開，舉債計(jì)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。對(duì)政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級(jí)主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過度舉債，提高資金使用績(jī)效。審計(jì)指出上述問題后，有關(guān)部門和地方正在按國(guó)務(wù)院要求，逐項(xiàng)制定整改措施，研究完善地方政府性債務(wù)管理制度。

[1]按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔201*〕

6號(hào)）要求，為分清政府償債責(zé)任，此次審計(jì)按照法律責(zé)任主體，將地方政府性債務(wù)劃分為三類。第一類是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即由政府或政府部門等單位舉借，以財(cái)政資金償還的債務(wù)；第二類是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，即由非財(cái)政資金償還，地方政府提供直接或間接擔(dān)保形成的或有債務(wù)，債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，地方政府要承擔(dān)連帶責(zé)任；第三類是其他相關(guān)債務(wù)，即由相關(guān)企事業(yè)等單位自行舉借用于公益性項(xiàng)目，以單位或項(xiàng)目自身收入償還的債務(wù)，地方政府既未提供擔(dān)保，也不負(fù)有任何法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府可能需給予一定救助。

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