近年來，中央國(guó)家機(jī)關(guān)和各省區(qū)市機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門積極推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤改革，取得了較為明顯的成效：國(guó)有資產(chǎn)管理工作和一些省區(qū)市機(jī)關(guān)事務(wù)部門的職能得到加強(qiáng);房地產(chǎn)管理體制實(shí)現(xiàn)新突破;住房制度改革取得重大進(jìn)展;機(jī)關(guān)與后勤服務(wù)單位之間新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系基本確立;服務(wù)保障工作明顯改進(jìn);政府機(jī)構(gòu)能源資源節(jié)約工作初見成效。
但隨著改革的不斷深入，各種深層次的矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)出來，嚴(yán)重制約了機(jī)關(guān)后勤的改革和發(fā)展。在諸多矛盾和問題中，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門機(jī)構(gòu)、職能、編制、工作程序的不確定性和隨意性，資源占有的分散性、不均衡性和政策標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一性等，在很大程度上影響了機(jī)關(guān)事務(wù)部門干部職工的穩(wěn)定和管理效能的提高。上述矛盾和問題，都與機(jī)關(guān)事務(wù)部門法制建設(shè)相對(duì)滯后有關(guān)。因此，按照建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和效能政府的要求，當(dāng)前迫切需要出臺(tái)一部《機(jī)關(guān)事務(wù)條例》來規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理、保障、服務(wù)行為。
下面，以地方省一級(jí)政府機(jī)關(guān)事務(wù)部門為例，對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)立法所面臨的主要問題、原因以及從法律層面需要解決哪些問題談?wù)勛约旱目捶�，不一定全面，算是拋磚引玉，以期引起同行們的關(guān)注和更深一步的研究。
一、機(jī)關(guān)事務(wù)立法面臨的主要問題
(一)設(shè)與不設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局不統(tǒng)一
全國(guó)31個(gè)省、區(qū)、市，25個(gè)省區(qū)市設(shè)立了機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。其中政府直屬正廳級(jí)16個(gè)(天津、河北、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、新疆、陜西)，辦公廳管理的二級(jí)局9個(gè)(山西、內(nèi)蒙、遼寧、福建、江西、廣西、海南、云南、寧夏);由省政府副秘書長(zhǎng)或辦公廳副主任分管，下設(shè)一個(gè)或幾個(gè)處室管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作及后勤服務(wù)的6個(gè)(北京、廣東、貴州、西藏、甘肅、青海)。
(二)機(jī)構(gòu)稱謂不統(tǒng)一
從設(shè)立機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的省份來說，有的叫省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，有的叫省直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，有的叫省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，有的叫省政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。未設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的有的叫行政處，有的叫機(jī)關(guān)服務(wù)中心，有的叫機(jī)關(guān)事務(wù)管理委員會(huì)。
(三)機(jī)構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一
有的是行政編制，有的是事業(yè)編制。
(四)管理模式及職能多少不統(tǒng)一
大體有三種模式
一是集中管理模式。即由政府設(shè)置機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，對(duì)黨委、人大、政府、政協(xié)機(jī)關(guān)事務(wù)工作實(shí)行集中統(tǒng)一管理。如吉林省及重慶市等。
二是集中統(tǒng)一與分散管理相結(jié)合的模式。既由省政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)一管理若干項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，同時(shí)，黨委、人大、政協(xié)也分別設(shè)置機(jī)關(guān)事務(wù)管理或服務(wù)工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)本系統(tǒng)的服務(wù)保障任務(wù)。如湖北省和云南省等。
三是系統(tǒng)歸口，分散管理模式。即黨委、人大、政府、政協(xié)分別設(shè)立機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作。如廣東省及貴州省等。
從職能上說，有的省市機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的職能較全。主要是負(fù)責(zé)擬定省(市、區(qū))機(jī)關(guān)事務(wù)工作的規(guī)章制度，全省(市、區(qū))機(jī)關(guān)后勤體制改革的政策辦法，對(duì)省(市、區(qū))機(jī)關(guān)單位的國(guó)有資產(chǎn)，辦公用房、住房公積金、公務(wù)用車、四大班子的重要會(huì)議、社會(huì)事務(wù)等進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)省(市)區(qū)機(jī)關(guān)住房制度改革和機(jī)關(guān)后勤干部的崗位培訓(xùn)和工人的技術(shù)培訓(xùn)等項(xiàng)工作。此外，吉林省、安徽省和重慶市還設(shè)立了接待辦，統(tǒng)一管理四大班子副省級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)同志的接待工作，天津、河北、山西、福建、山東、河南、重慶、吉林等省市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局還承擔(dān)了省市機(jī)關(guān)的政府采購工作;四川、重慶等省市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局承擔(dān)了外省(市)及本省(市)駐省(市)會(huì)城市辦事處的管理協(xié)調(diào)工作，河北省、山東省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局還負(fù)責(zé)省直機(jī)關(guān)人民防空工作等。
而有的省的職能就比較弱，主要為本省政府機(jī)關(guān)正常辦公提供各項(xiàng)勞務(wù)和技術(shù)服務(wù)，負(fù)責(zé)省政府機(jī)關(guān)大院管理和老干部生活服務(wù)等。在管理體系上，省與省之間差異性也很大。有八個(gè)省(市)是政府副秘書長(zhǎng)兼任機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門主要負(fù)責(zé)人(吉林、河北、陜西、重慶、江蘇、浙江、福建、北京，其中河北省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)還兼任省委副秘書長(zhǎng))，而有的省很有限的一點(diǎn)職能還由四、五個(gè)政府副秘書長(zhǎng)分管。
機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門職能上的主要問題是，配置不到位，調(diào)整、增減存在一定的隨意性和主觀性，人為因素較多，缺乏科學(xué)論證和法律依據(jù)。
(五)政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
由于管理系統(tǒng)不一致，所出臺(tái)的資產(chǎn)配置、經(jīng)費(fèi)使用、能源消耗、領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)等相關(guān)的制度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，執(zhí)行中又存在較大的隨意性，同時(shí)缺乏監(jiān)督制約手段，導(dǎo)致部門和職工間資源占有、使用苦樂不均，相互攀比，浪費(fèi)嚴(yán)重，運(yùn)行成本較高。
二、問題存在原因的分析
造成上述問題的原因是多方面的。我認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：
(一)體制上的原因
(1)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)機(jī)關(guān)后勤的影響。
我國(guó)現(xiàn)行的機(jī)關(guān)后勤體制是從戰(zhàn)爭(zhēng)年代和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代轉(zhuǎn)換過來的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一度作為“社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)特征”影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)至少三、四十年。這種體制的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)成分單一，高度集中，忽視了市場(chǎng)作用和經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。條塊分割，企業(yè)生產(chǎn)甚至人民生活的各個(gè)方面都由計(jì)劃定，國(guó)家包。依附在這種體制之上，機(jī)關(guān)后勤是“經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥，物資計(jì)劃調(diào)，一切國(guó)家包，全憑等靠要”，逐漸形成了封閉式的、門類齊全的“小而全”后勤，機(jī)關(guān)后勤只強(qiáng)調(diào)為保障政治任務(wù)的完成搞好服務(wù)，沒有經(jīng)濟(jì)核算的意識(shí)，吃、住、行、用、醫(yī)等一切生活服務(wù)，幾乎都被看作某種待遇和福利。在管理方式上，主要采用行政手段，偏重長(zhǎng)官意志，缺乏經(jīng)濟(jì)手段與法律手段。
(2)“塊塊體制”對(duì)機(jī)關(guān)后勤的影響。
建國(guó)以來，機(jī)關(guān)事務(wù)工作一直實(shí)行的是“塊塊”體制，即機(jī)關(guān)事務(wù)管理局只負(fù)責(zé)本級(jí)政府的機(jī)關(guān)事務(wù)管理、保障、服務(wù)工作，這個(gè)系統(tǒng)沒有行政上的上下隸屬關(guān)系。國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局沒有被國(guó)家賦予管理或指導(dǎo)地方機(jī)關(guān)事務(wù)工作的職能。因此，在上世紀(jì)九十年代之前，各省區(qū)市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與國(guó)管局和地縣機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)系甚少，相互間極少往來，都是靠自己摸索著干。只是通過改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，從事機(jī)關(guān)事務(wù)工作的有識(shí)之士，從機(jī)關(guān)事務(wù)改革與發(fā)展的實(shí)踐中，逐步領(lǐng)悟到國(guó)家、省、地、縣四級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)工作部門盡管隸屬關(guān)系不同，行政級(jí)別不同，管轄服務(wù)范圍不同，但業(yè)務(wù)工作有共性，需要加強(qiáng)聯(lián)系與交流，共同推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)工作的改革與發(fā)展，由此，各地紛紛成立了機(jī)關(guān)事務(wù)工作協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)的主要作用在于結(jié)束機(jī)關(guān)事務(wù)部門(我們通常叫“后勤系統(tǒng)”)上下左右之間的封閉狀態(tài)，加強(qiáng)同行間的聯(lián)系，交流機(jī)關(guān)事務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)和改革進(jìn)展情況，探討機(jī)關(guān)事務(wù)工作發(fā)展所面臨的理論與實(shí)踐問題。做到信息資源共享，形成合力，配合行政主管部門的中心工作，深化機(jī)關(guān)后勤改革，不斷提高機(jī)關(guān)事務(wù)管理、保障、服務(wù)水平
(二)領(lǐng)導(dǎo)重視與否的原因
在中國(guó)，從文化傳統(tǒng)和現(xiàn)行政治體制來說，一項(xiàng)工作能否引起重視并順暢推動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)重視與否是一個(gè)很重要的因素，所以出現(xiàn)了共和國(guó)總理親自為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工討工錢的現(xiàn)象。各部門總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)，“領(lǐng)導(dǎo)重視”常常被列為第一條。從不少省一級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)部門來看，設(shè)與不設(shè)管理局，是一級(jí)局還是二級(jí)局以及職能的多少與領(lǐng)導(dǎo)的重視程度密切相關(guān)。這一點(diǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、行政管理體制尚不十分完善，機(jī)關(guān)事務(wù)法制建設(shè)尚不完備的狀態(tài)下尤其明顯。領(lǐng)導(dǎo)重視與否關(guān)鍵看兩個(gè)人：一個(gè)是省長(zhǎng)或分管的副省長(zhǎng)能否將機(jī)關(guān)事務(wù)工作擺在一個(gè)重要位置，至少掛的上號(hào);二是機(jī)關(guān)事務(wù)管理局“一把手”的協(xié)調(diào)能力強(qiáng)弱。這種能力主要體現(xiàn)在爭(zhēng)取省領(lǐng)導(dǎo)對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的工作給予最大限度的支持和與財(cái)政、編制等部門保持良好的工作關(guān)系方面。
例如，有的省過去未設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，此項(xiàng)業(yè)務(wù)歸政府辦公廳管。新局長(zhǎng)上任后，目睹職能分散、資源分散等帶來的管理效率低下、管理成本增加的情況，在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，向分管省領(lǐng)導(dǎo)及主要省領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，取得領(lǐng)導(dǎo)的支持，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則成立了機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，以后又經(jīng)過機(jī)構(gòu)與資源的整合解決了統(tǒng)管黨委、人大、政府、政協(xié)四大班子機(jī)關(guān)事務(wù)工作以及智力資源和物質(zhì)資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的問題。大大提高了管理效率，降低了行政成本，也解決了資源配置上的苦樂不均的問題。
而有的省的機(jī)關(guān)事務(wù)部門的主要負(fù)責(zé)人則對(duì)本應(yīng)有的職能也未積極去爭(zhēng)取。因此，全局職能長(zhǎng)期不全甚至萎縮，影響了干部的成長(zhǎng)和積極性的發(fā)揮。新領(lǐng)導(dǎo)上任后，與相關(guān)部門作了大量協(xié)調(diào)工作，初步挽回一些應(yīng)有的職能，但因分管領(lǐng)導(dǎo)更迭頻繁，“一個(gè)將軍一個(gè)令”。所以，兩三年過去了，職能不全問題仍未解決。
(三)認(rèn)識(shí)上的原因
主要是，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下機(jī)關(guān)事務(wù)工作的性質(zhì)、地位、作用還缺乏應(yīng)有認(rèn)識(shí)，對(duì)依法管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作還缺乏自覺性。
(四)部門利益被強(qiáng)化而導(dǎo)致的職能界定不夠科學(xué)規(guī)范
例如，在國(guó)有資產(chǎn)管理、政府采購、基建投資等職能的配置上省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)部門間存在交叉重疊、多頭管理、政出多門等弊端。有些宏觀管理部門在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下未能集中精力抓好公共服務(wù)政策的制定、實(shí)施和監(jiān)督，越位、錯(cuò)位地去管理微觀領(lǐng)域的事情，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，嚴(yán)重影響了正常工作的開展。
(五)個(gè)別機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門對(duì)已有職能履行不到位
如果已有職能履行不好，就會(huì)影響增加新的職能，甚至已有的職能還會(huì)得而復(fù)失。因此，要優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)，提高職工素質(zhì)，在干部職工中樹立“有為才有位”的意識(shí)。
三、機(jī)關(guān)事務(wù)立法的可行性與必要性目前，機(jī)關(guān)事務(wù)立法的環(huán)境和主客觀條件已經(jīng)成熟。
一是隨著政府轉(zhuǎn)變職能，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和我國(guó)加入世貿(mào)組織之后的各項(xiàng)承諾，對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)立法已成為一種客觀需要與歷史必然。
二是改革開放以來，從中央政府到地方各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門在機(jī)關(guān)后勤改革實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并在管理、保障、服務(wù)等方面形成了一套比較完備的規(guī)章制度，為立法工作創(chuàng)造了一個(gè)較好的前提條件。
三是自上世紀(jì)九十年代初開始，許多省區(qū)市機(jī)關(guān)事務(wù)部門紛紛成立協(xié)會(huì)，加強(qiáng)了地區(qū)同行間的橫向與縱向聯(lián)系。1995年2月全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)工作協(xié)會(huì)的成立，則標(biāo)志著這種行業(yè)性的聯(lián)系已擴(kuò)展到全國(guó)。通過全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)工作系統(tǒng)的同行們?cè)趯?shí)踐基礎(chǔ)上的理論研討，大家對(duì)機(jī)關(guān)后勤改革的方向、目標(biāo)、原則等形成了共識(shí)。從我局機(jī)關(guān)事務(wù)立法小組去年下半年到一些地市機(jī)關(guān)事務(wù)部門進(jìn)行調(diào)研的情況看，大家對(duì)加快機(jī)關(guān)事務(wù)立法形成了共鳴。
四是符合依法行政的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，說到底，是法制經(jīng)濟(jì)。據(jù)了解，目前各行各業(yè)都有自己的法律或法規(guī)。
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