長沙市政府投融資工作考察報告

長沙市政府投融資工作考察情況匯報

為進一步加強我市政府投融資管理工作，借鑒先進經(jīng)驗，充實工作思路，3月1日至4日，由中心總會計師吳繡紅、紀委書記孔垂生帶隊，組織各處室工作人員一行7人赴長沙市進行學習考察。期間，與長沙市財政局進行了深入座談，重點考察了長沙市政府投融資管理體制建設情況，詳細了解了《關于進一步加強市本級政府性項目融資管理的意見》和《長沙市人民代表大會常務委員會關于加強市本級政府性債務管理的決議》的有關情況，實地調研了長沙市城市基礎設施建設和城市發(fā)展規(guī)劃情況�，F(xiàn)將有關情況匯報如下：

一、長沙市城市基礎設施建設政府投融資情況近年來，長沙市城市基礎設施建設突飛猛進，取得了顯著成績。201*年長沙市安排城建重點項目102個，投入建設資金180多億元，推動了地鐵2號線、湘江樞紐工程、過湘江隧道、武廣片區(qū)、一江兩岸、濱江新城等一批重點工程項目地開展，提升了城市形象，拉動了經(jīng)濟發(fā)展，改善了城市功能，城市基礎設施和重點項目建設投資對經(jīng)濟增長貢獻率超過了50%以上。201*年，長沙市按照‘打通出口、暢通城區(qū)、連接兩岸、提升品質’的要求，繼續(xù)推進城市基礎設施建設進程。全年計劃投資268.5億元，實施城建重點工程項

目136個，同比增長56.6%。

二、長沙市政府投融資管理體系基本情況

長沙市非常重視對政府性債務的管理，在規(guī)范資金使用，防范債務風險方面進行了深入探索，形成了一套行之有效的運行模式。

（一）政府性債務舉借程序。201*年6月25日長沙市第十三屆人大常委會第十三次會議通過了《長沙市人民代表大會常務委員會關于加強市本級政府性債務管理的決議》，建立健全了政府性債務管理機制，進一步統(tǒng)一了政府性債務舉借程序。具體是：市政府負責制定政府性債務收支計劃，市發(fā)改委負責舉債項目的可行性研究，財政部門負責對舉債單位的融資方式、償債資金來源進行審核把關，市人大建立政府性債務備案、審查制度，市本級政府性債務收支計劃和舉債項目要報市人大備案。

（二）政府投融資運行體系。長沙市投融資管理模式屬于政府主導型，市財政局作為政府性投資項目資金管理部門，負責會同項目主管部門對融資項目申報審核以及項目資金使用進行管理和監(jiān)督。財政部門和項目公司負責項目資金的籌集和歸還。為加強對政府性投資項目資金的管理，長沙市國庫集中支付核算局（以下簡稱支付局）專門成立了支付科，具體負責管理項目資金的支付與審核工作。并出臺了《長沙市人民政府辦公廳關于加強政府性投資項目資金管理的通

知》從項目融資計劃、支付、償還幾個方面做了詳細規(guī)定。

三、長沙市政府投融資管理的主要做法

長沙市從GDP總量、財政收入、城市規(guī)模以及對城市建設快速發(fā)展的迫切需求等各個方面與濟南市有極高的相似性，長沙市在政府投融資管理中的一些做法也值得我們參考。

（一）審核把關，嚴控政府債務規(guī)模。市財政作為政府性債務管理部門，對政府性債務申報審核、規(guī)模批復建立了一整套完整的管理程序。由項目公司（或融資平臺）先編制項目融資計劃，經(jīng)項目主管部門初審后報市財政局。市財政局進行復審后報項目主管副市長和常務副市長審查，再報市長審批。市財政局最后根據(jù)審批意見對擬申請單位出具相關文件，明確貸款規(guī)模、期限、利息等相關事宜。市政府和政府部門作為國家機關原則上不能為各融資平臺項目融資提供擔保，但可采取政府回購、財政補貼等方式組織增信。對于必需通過融資方式籌措大部分建設資金的軌道、樞紐等重大政府性投資項目，市政府明確要求項目單位嚴格按照一次授信，分期提款的原則與相關金融機構簽訂授信合同，以降低融資成本，避免出現(xiàn)資金沉淀的現(xiàn)象。截止至201*年三季度末，由長沙市財政承諾還本付息的銀行貸款余額163.3億元，市本級已竣工城建項目歷年欠款21.43億元，市尚欠市屬區(qū)建項目工程款43.37億元，由市級融資平臺自行償還的201*年新增貸款余額195.24億元。

（二）實行雙控管理，提高資金使用效率。長沙市對政府性投資項目實行雙控管理，即將政府性投資項目資金化分為項目建設費和項目管理費兩個賬戶管理，其中項目建設費由項目單位與市支付局在相關銀行開設雙控賬戶，由市支付局根據(jù)財政批準的貸款資金使用方案和申請貸款的單位提供的有關資料，對雙控資金進行支付。項目管理費按項目總投資的一定比例（一般在3%左右）計提，并嚴格控制費用總額。項目建設費與項目管理費兩者分開管理，互不交叉。截止至201*年9月底，市支付局已會同20個項目單位在12家銀行開設了56個雙控賬戶對政府性投資項目資金進行管理，累計雙控資金112.48億元，支付項目資金19.57億元，雙控賬戶余額為92.91元。通過該項制度，有效地加強了對項目資金的管理，規(guī)范了項目資金的撥付程序，確保了項目資金�？顚Ｓ茫�切實提高了資金使用效益。

（三）統(tǒng)籌安排償債準備金，債務歸還及時。長沙市融資資金本息原則上按照誰借入、誰償還的原則由項目公司（或融資平臺）籌集資金償還，資金主要來源于項目公司（融資平臺）運營市政府授權經(jīng)營的土地等資源產生的收益。對于無償還能力或償還能力不足的，市政府可給予補貼，并由市財政列入年度預算。補貼具體額度由市財政對項目公司（融資平臺）收入狀況進行綜合評定后報市政府確定。201*

年，市財政除已在城建預算中安排了19.16億元用于歸還由市財政承諾還本付息的城建貸款外，還按照市政府的要求安排了5.84億元用于歷年政府投資項目工程欠款。同時至09年三季度底為止，市本級共提取了償債風險準備金6.7億元，為政府信用提供強有力的支撐。

（四）建立預警監(jiān)管機制，實行績效評價。市財政成立了績效評價部門，通過建立評價指標和體現(xiàn)，逐步對政府性投資特別是使用融資的項目進行跟蹤評價。另外，會同相關部門對政府性債務的規(guī)模、結構、償債高峰時段等進行綜合評價，建立債務風險評價預警體系和政府性債務報告制度。同時根據(jù)《長沙市人民代表大會常務委員會關于加強市本級政府性債務管理的決議》規(guī)定，市審計部門將每年有計劃地對政府性債務資金使用情況依法進行審計，并向市人大報告。

（五）采取措施，積極應對金融政策調整。為積極應對國家宏觀調控政策調整對融資工作帶來的影響，長沙市201*年安排了100億備用金用于城市基礎設施建設項目資金的應急和調控，并將今年上半年工作重點放在項目融資上，改變過去工程指揮部和融資平臺負責項目借款的形式，根據(jù)具體建設項目成立相應的項目公司負責項目的融資和建設。

濟南市政府投融資管理中心

201*年3月10日

擴展閱讀：關于投融資體制改革的調研報告

關于投融資體制改革的調研報告

近年來，我縣在投融資領域進行了一系列改革探索，在打破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下高度集中的投融資管理模式方面進行了一些有益的嘗試，但總體上來說，投融資體制改革還相對滯后。4月初，由縣政府副縣長汪光列帶隊，縣政府辦、發(fā)改委、經(jīng)委、財政、國土、建設、人行等部門組成調研組，赴周邊縣（市）就投融資體制改革工作進行專題調研，旨在借鑒外地好的做法和經(jīng)驗，推進我縣投融資體制改革。

一、外地投融資體制改革的做法及經(jīng)驗

（一）桐城投融資體制改革做法。201*年5月，桐城市政府通過注入財政性資金，劃撥行政事業(yè)單位辦公樓、公園、道路、橋梁使用權等方式注冊成立城投公司，負責政府項目的投融資、經(jīng)營政府授權的資產，從而實現(xiàn)政府投資的效益最大化。為理順管理體制，桐城市政府成立投資項目管理委員會，并出臺《桐城市政府投資項目管理暫行辦法》、《桐城市政府投資城市建設項目資金管理暫行規(guī)定》、《桐城市政府投資項目招投標工作制度》、《桐城市政府投資項目征地拆遷安置工作制度》等四個規(guī)范性文件，理順了發(fā)改委、建設、國土、財政、環(huán)保、審計、街道辦事處等相關部門在投融資管理工作中的關系。同時，還在項目的決策審批、監(jiān)督管理、資金撥付、竣工驗收和決算作出了具體規(guī)定。桐城城投公司成立以來，累計融資1.53億元，用于開發(fā)區(qū)和市政工程建設。（二）肥西投融資體制改革做法。肥西的投融資體制改革經(jīng)歷了兩個階段：第一階段：自201*年起，肥西縣先后組建了“肥西縣城市建設投融資工作領導小組”和“肥西縣誠信擔保責任有限公司”，具體負責投融資工作的領導、組織和實施；先后成立了肥西縣城市建設投資有限公司、安徽花木城投資有限公司、桃花工業(yè)園經(jīng)濟發(fā)展有限公司、紫蓬山旅游發(fā)展有限公司、合肥長安科技有限公司等五大融資平臺，從而推動了城市基礎設施、工業(yè)園區(qū)路網(wǎng)等重大項目建設。第二階段：從201*年起，針對單個平臺融資能力弱、信用額度小、銀行認可少、融資成本高、難以形成合力的問題。肥西縣從創(chuàng)新體制機制入手，構建新的投融資平臺。一是建立了決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的投融資管理體系。二是將201*年以來成立的五大平臺的融資功能逐步整合，統(tǒng)一成立了縣國有資產運營公司，五大平臺按各自職責，主要承擔相應的市政基礎設施、園區(qū)平臺和社會公共事業(yè)建設。目前，肥西國有資產運營公司，經(jīng)評估注冊資金提高到15.2億元，融資能力明顯增強。201*年，簽約貸款10.01億元，是前兩年總和的4倍；實際到位資金2.2億元，超過前兩年總和。三是堅持“要讓項目等資金，不能讓資金等項目”的指導思想，依據(jù)規(guī)劃，編制了120多個符合國家產業(yè)政策的項目，積極爭取上級資金扶持，從而增強了投融資工作的前瞻性。四是突出基礎設施先行，千方百計籌集資金。加快水電路等配套設施建設，將“生地”焐熱成“熟地”，發(fā)揮土地資本的做大效益，縣城經(jīng)營性用地平均價格大幅提升，從而大大提高了土地融資受益率。

二、我縣投融資體制改革現(xiàn)狀

近年來，雖然我縣對政府投融資管理體制改革進行了積極探索，多元化、多渠道籌集建設資金的格局逐步形成，也取得了很好的成效。但現(xiàn)行的政府投融資管理體制在實踐中逐步暴露出一些弊端，嚴重制約著我縣投融資工作的發(fā)展和創(chuàng)新，從而影響經(jīng)濟增長的后勁。主要表現(xiàn)在：

(一)責權利不相匹配，責任單位投融資積極性不高。我縣目前采取的政府投融資模式是以政府為主，各相關部門配合，融資、建設、管理三分離，財政部門負責籌資，建設施工單位只管用錢，等靠要思想嚴重。這種模式既不利于提高部門的積極性，更不利于提高資金使用效率。

(二)融資工作效率不高，部門之間管理條塊分割。各融資單位分別開展融資工作，且大多數(shù)融資單位是行政部門，存在各自的利益，管理條塊分割，分散建設，很難相互協(xié)調配合，造成融資工作效率不高，辦事效率低。

(三)資金短缺，財政負擔過重。要實現(xiàn)建設皖西南風景旅游城市的目標，各方面的資金需求都很大，遠遠超過了我縣可用財力，但現(xiàn)行的融資模式對財政的依存度過高，城市基礎設施建設大部分是依靠財政直接投入的，無形中加重了財政負擔，加大了財政風險。(四)融資平臺建設滯后，投資方式仍然單一。在城市建設投融資方面，平臺建設明顯滯后，在一定程度上制約了城市建設的持續(xù)健康發(fā)展。在投資方式上，國際國內在流行的BOT、TOT等投資方式的采用在我縣建設為數(shù)不多，并未得到廣泛的采用。

(五)城市公共資源未能發(fā)揮合力，浪費嚴重。目前，相當一部分城市公共資源掌握在各部門手中，缺乏市場化運作手段，使用效率相當?shù)拖�，造成了城市公共資源的流失和浪費。

三、關于我縣投融資體制改革的建議

（一）加快構建新的投融資管理體制。借鑒外地成功經(jīng)驗，新的投融資管理體制要由決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督四大塊組成，成立投融資管理委員會、投融資管理中心、資產運營公司和投融資監(jiān)督委員會。

（二）完善決策和運行機制。新的投融資管理體制建立后，必須對其中各個組成部分運作方式、基本職能進行合理設計和介定，以保證投融資管理機構的順利運行。

投融資管理委員會投融資的決策層。建議由縣委書記、縣長分別擔任管委會第一主任和主任，縣發(fā)改委、經(jīng)委、財政、監(jiān)察、國土、建設、規(guī)劃、環(huán)保、統(tǒng)計、審計等有關部門主要負責同志為成員。主要職責是：確定政府建設資金的投資方向和融資方案；審定投融資中長期規(guī)劃，審批政府投融資年度計劃及資金平衡計劃；審定政府投融資政策和管理制度；決策政府投融資工作中的重大事項；監(jiān)督檢查政府投資項目的實施情況等。投融資管理中心投融資的管理層。隸屬于縣投融資管理委員會領導，與縣財政局合署辦公，分別由財政局局長、分管副局長分別擔任管理中心主任、副主任。主要職責是：參與政府投融資政策的制定工作；統(tǒng)籌管理政府項目的政府投融資業(yè)務；制定并實施利用政府信用取得建設性資金的管理辦法，實行統(tǒng)借統(tǒng)還；負責歸集不同渠道的還款來源，建立穩(wěn)定的還款機制和風險預防機制；根據(jù)批準的融資方案選擇金融機構進行融資，撥付資金并監(jiān)督運行等。

資產運營公司投融資的執(zhí)行層。負責對內投資，統(tǒng)一經(jīng)營授權范圍內國有資產，并承擔其保值增值責任。資產運營公司與管理中心一套機構、兩塊牌子，分別由財政局局長和分管局長擔任經(jīng)理、副經(jīng)理。城市建設工程原則上由縣資產運營公司作為項目法人，如實際需要，投融資管理委員會可另外確定項目法人。

投融資監(jiān)督委員會投融資的監(jiān)督層。由紀委書記、監(jiān)察局長分別擔任委員會主任、副主任。同時，要設立招投標管理機構，負責投資項目招投標工作。

（三）拓寬政府投融資渠道的政策措施

1、盡快出臺《潛山縣政府投融資管理體制改革的意見》，制定《潛山縣政府投資項目管理辦法》、《潛山縣政府投資建設項目資金管理規(guī)定》等相關規(guī)章制度。

2、利用投融資管理中心的功能，培育和發(fā)展資產運營公司，通過對其注入優(yōu)質資產、城市經(jīng)營性資源等，使其真正成為我縣擁有雄厚實力的投融資平臺。一是財政資金注入，將分散的財政投入，包括國債投資，整合起來注入資產運營公司。二是規(guī)費注入，將養(yǎng)路費、部分城市維護費等注入資產運營公司。三是土地收益注入，將一定量的土地增值部分作為資產運營公司的資本金注入。四是存量資產注入，將過去形成的存量資產，包括路橋、公用設施等，授權資產運營公司經(jīng)營。五是稅收返還注入，對基礎設施、公共設施投資投資實行稅費優(yōu)惠減免，作為資產運營公司資本金。

3、高度重視加強項目策劃。要樹立“讓項目等資金，不要讓資金等項目”的理念，重視項目管理。政府投資項目實行項目儲備制度，各部門、各單位根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要提出項目，發(fā)改委于每年第三季度會同縣財政、國土、建設、交通、水利、環(huán)保等部門對項目進行篩選，提出下一年度投資項目建設計劃，報縣投融資管理委員會審批�？h投融資管理中心根據(jù)批準的政府投資年度計劃負責籌集和安排資金。

4、繼續(xù)做好土地經(jīng)營，實現(xiàn)土地的最大升值，為城市建設凝聚資金。一要進一步加強政府對土地資源的宏觀調控能力。進一步實行政府土地收購儲備出讓制度，把城區(qū)存量土地統(tǒng)一納入運行。加強土地供給總量的調控，通過土地供應計劃對土地市場供應總量進行控制，保持供需平衡。發(fā)揮城市規(guī)劃的龍頭和引導作用，對近期要開發(fā)的基礎設施周邊土地要從規(guī)劃源頭一次性控制、統(tǒng)征，對尚未開發(fā)的土地則作為項目的償債或融資的土地進行凍結控制。通過規(guī)劃，合理引導土地開發(fā)，實現(xiàn)土地的最大化升值。二要多渠道籌措土地運作資金，建立土地發(fā)展基金。目前我縣土地收購儲備的運作資金主要是通過銀行貸款解決，隨著土地收購儲備量和銀行利息的不斷增加，成本也將不斷加大，政府土地收購儲備的風險將逐漸顯現(xiàn)。要完善土地收購儲備運作的資金結構，加大財政資本金的投入，將來自土地的收入集中建立土地發(fā)展基金，土地發(fā)展基金專門用于支付土地統(tǒng)征、收購的費用和改善儲備地塊周邊基礎設施，這樣有利于土地經(jīng)營的良性循環(huán)。

5、盤活公用事業(yè)系統(tǒng)存量資產，鼓勵和支持多種經(jīng)濟成份參與公用事業(yè)，拍賣出讓部分市政公用基礎設施資產，增加城市建設資金來源�？蓞⒄諊�有企業(yè)改制辦法，對由國家和地方財政形成的城市道路橋梁、供排水、園林綠化等資產及所占用的土地和水面投資、經(jīng)營管理權進行出讓，這樣既可收回國有資產收益投入其他城市建設項目，又可打破行業(yè)壟斷，同時有利于推進事業(yè)單位的改革。

（四）統(tǒng)籌推進各項配套改革。

1、推進工程招投標改革。一要嚴格實行工程有效最低價中標制度；二要嚴格進行審計；三要在工程中標后，嚴格控制變更設計，尤其對工程量變更的要從嚴把關。

2、推行政府投資工程項目代建制。通過市場化的方式選擇建設業(yè)主，政府管理部門與建設業(yè)主通過合同關系來明確各自的責權利關系，在保證工期、工程質量的前期下盡可能降低工程建設成本，節(jié)約建設資金。

3、健全完善政府投融資監(jiān)管機制。研究制定《潛山縣政府債務管理辦法》，進一步強化債務和資金監(jiān)管，建立政府債務風險預警制度，切實防范政府債務風險，確保做到“舉債有度、用債有效、還債有信、管理有力”。

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