一、引言

　　德姆塞茨（Demsetz,1964,1967）認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)”是這樣的：當(dāng)成本太高而難以定價(jià)時(shí)，物品可能出現(xiàn)一個(gè)市場（假如有的話）的零的價(jià)格。但是技術(shù)的、人口的或社會(huì)的變化可能帶來正的價(jià)格。然后產(chǎn)權(quán)有效的配置物品，以免造成錯(cuò)誤使用（如造成污染）或者過度使用（如公地的悲�。�。市場配置因此取消指令配置或者最初的配置。⑴

　　德姆塞茨的解釋存在著新古典政治經(jīng)濟(jì)的典型缺陷（William,1988）,“為均衡規(guī)定條件和規(guī)定均衡的財(cái)產(chǎn)，而沒有規(guī)定這些條件在真實(shí)世界里如何產(chǎn)生。”⑵從現(xiàn)實(shí)中來看，有時(shí)條件被滿足，但是產(chǎn)權(quán)并沒有出現(xiàn)。實(shí)際上，德姆塞茨的條件充其量是必要的，而不是充分的。這是因?yàn)�，新古典方法把政治結(jié)構(gòu)完全排除（Riker,1988），⑶但是，真實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)深深地鑲嵌在政治活動(dòng)中，“產(chǎn)權(quán)必然是政治制度，無論過去還是現(xiàn)在，現(xiàn)存權(quán)利結(jié)構(gòu)的性質(zhì)和實(shí)施都是由政治力量決定的”，⑷因此，有必要以一個(gè)比新古典模型更為現(xiàn)實(shí)的背景，來研究產(chǎn)權(quán)的起源。

　　與德穆塞茨不同，本文關(guān)注的是政府官員和政治家在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)過程中的作用。（5）此外，這種演進(jìn)無疑是動(dòng)態(tài)的，其中政治和經(jīng)濟(jì)的相互作用不僅影響到結(jié)果，而且影響各種參與者的處境。在這里，發(fā)揮作用的是一種政治-經(jīng)濟(jì)力量。

　　二、70年代末至今中國農(nóng)村土地制度的經(jīng)驗(yàn)研究

　　（一）1978年至1983年

　　在1978年中國農(nóng)村的一些地區(qū)，土地的“集體所有”產(chǎn)權(quán)向相對(duì)較小的群體或個(gè)人控制轉(zhuǎn)變這一趨勢是很明顯的，在浙江溫州、安徽的肥西縣、鳳陽縣以及四川的部分地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了“分產(chǎn)到戶”，以及“分組作業(yè)”、“定產(chǎn)分工”、“超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)”等土地產(chǎn)權(quán)的初級(jí)形式。這種趨勢很明顯同諾思和托馬斯（1973）以及德姆塞茨（1967）闡述的產(chǎn)權(quán)理論假設(shè)相一致，正如博什阿普（Boserup,1981）的研究所表明的：人口壓力最大、商業(yè)性農(nóng)業(yè)收益最高和最可能接近技術(shù)進(jìn)步的地區(qū)，如果不是完全私有化的話，它們將最快地朝著排他性產(chǎn)權(quán)的方向發(fā)展。（6）《中共黨史重大事件述評(píng)》中描述到，“1978年安徽大旱，大部分地區(qū)已經(jīng)是10個(gè)月沒有下雨，400多萬人口飲水告急，秋種無望”，生存的危機(jī)使排他性產(chǎn)權(quán)形式的萌芽成為可能。

　　在這里，農(nóng)民自發(fā)組織實(shí)施的以“家庭契約”代替“集體契約”的創(chuàng)新，由于大大“內(nèi)部化”了“代理成本”，直接導(dǎo)致了生產(chǎn)的高效率，從而也回答了德姆塞茨（1967）提出的產(chǎn)權(quán)制度變革所必須滿足的第一個(gè)條件問題：“產(chǎn)權(quán)制度變遷所帶來的收益必須高于為此而支付的成本，以證明這種變遷是正當(dāng)�！�(7)關(guān)于這一方面的資料翔實(shí)而充分，權(quán)威史料表明：“1979年，凡是實(shí)行包產(chǎn)到戶的地區(qū)都獲得大豐收”。

　　但是，與德姆塞茨（1967）所提出的產(chǎn)權(quán)變革必須與非正式制度吻合這一問題不同的是，(8)這場變革在最初是向一種農(nóng)民分散化經(jīng)營的“小農(nóng)狀態(tài)”回歸，并且，這種回歸與中國數(shù)千年封建社會(huì)和近代社會(huì)中“自給自足”小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是一致的，雙方具有共同的行為規(guī)范和準(zhǔn)則、習(xí)俗乃至文化積淀。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度作為一種內(nèi)生（非強(qiáng)制）產(chǎn)權(quán)，它的產(chǎn)生本身就說明與文化中衍生出來的非正式約束之間具有內(nèi)在的契合性，它所要求的是制度的“供給方”——政府實(shí)體、執(zhí)政黨組織或者法律體系對(duì)此予以制定、通過或者頒布，即：正式制度的承認(rèn)和確定。

　　最初，這種承認(rèn)和確立是小范圍和非正式的，但是，“政治市場”上的競爭已經(jīng)出現(xiàn)并且以輿論辯論這一特殊的方式進(jìn)行，這場辯論在1979-1980年最為激烈，以持反對(duì)態(tài)度的《人民日?qǐng)?bào)》、內(nèi)部刊物《農(nóng)村工作通訊》和持贊成態(tài)度的新華社和聯(lián)產(chǎn)承包的發(fā)起地安徽省為代表。(9)無疑，政治家和一小部分政府官員是產(chǎn)權(quán)變革的推動(dòng)方。在這里，經(jīng)驗(yàn)證據(jù)已經(jīng)表明了，與詹威尼基（Jan.Winiecki，1991）假說相悖的是，（10）“政治家”們在中國70年代末乃至整個(gè)二十世紀(jì)中后期絕對(duì)不是“無能力的”、受牽制于代理人集團(tuán)的，相反，他們擁有相當(dāng)大的能夠獨(dú)立改變規(guī)則的權(quán)力。這種權(quán)力來源于政治家個(gè)人在執(zhí)政黨內(nèi)部的資歷和威望。政治家獲得和掌握權(quán)力是為了實(shí)施推行自己的思想和路線，這種思想和路線凝煉自政治家們對(duì)共產(chǎn)主義信念的不同或者獨(dú)特理解。因此，如果對(duì)政治家的行為特征做出假設(shè)，“信念最大化”是合適的，需要明確的是，這里的“信念”來自于政治家在自身在所處時(shí)代背景下對(duì)整個(gè)國家目標(biāo)體系的預(yù)設(shè)。（11）

　　至于中層和地方政府官員階層，可以肯定的是，他們的行為特征和目標(biāo)函數(shù)絕不是單一的，如果按照威尼基假設(shè)的他們有“維持現(xiàn)狀”激勵(lì)，(12)那么就無法解釋一小部分地方官員對(duì)農(nóng)民自發(fā)舉動(dòng)的默許和支持，并且這種支持的程度隨著時(shí)間的推移而加大；由默許向公開支持轉(zhuǎn)變。（13）

　　事實(shí)上，在70年代末和80年代初這段時(shí)間內(nèi)，促使政府官員支持或反對(duì)產(chǎn)權(quán)變革的動(dòng)機(jī)或原因中，主要是意識(shí)形態(tài)原因和政府官員自身的道德倫理觀。西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中無論是布坎南和公共選擇理論還是斯蒂格勒-佩爾茲曼-貝克爾范式的理論假設(shè)在這里都是得不到經(jīng)驗(yàn)證明的。為說明這一點(diǎn)，我們可以在他們所論述的分析框架下展開中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革中政府官員的成本收益分析，在這一時(shí)期，政府在推動(dòng)產(chǎn)權(quán)變革中的現(xiàn)實(shí)成本包括：政府要承擔(dān)啟動(dòng)和實(shí)施改革的財(cái)務(wù)費(fèi)用，承擔(dān)改革可能引起的社會(huì)震蕩成本以及政治風(fēng)險(xiǎn)；政府的機(jī)會(huì)成本則是“維持現(xiàn)狀”下給政府帶來的收益，或者說，“潛在的租金流”。由于政府本質(zhì)上是一個(gè)虛擬主體，政府和社區(qū)成員之間存在著委托代理關(guān)系，因此，政府成本實(shí)際上是社區(qū)成員的成本，對(duì)具體政府官員而言轉(zhuǎn)移不出去的成本只有政治風(fēng)險(xiǎn)和潛在租金收益損失。在70年代末的中國，前者對(duì)支持變革的官員是相當(dāng)大的；而后者對(duì)反對(duì)變革的官員來說是幾乎為零。這是因?yàn)�，“土地使用�?quán)”式的產(chǎn)權(quán)變革并沒有對(duì)既得利益集團(tuán)造成真正危害。高昂的變革成本和低微的潛在收益損失在以“自利”假設(shè)為基礎(chǔ)的分析框架下應(yīng)該得出既沒有官員支持變革也沒有官員在變革啟動(dòng)時(shí)反對(duì)的結(jié)論。很明顯，這與事實(shí)相悖。

　�。ǘ�）1983年至今

　　如果把1978年至1983年“一號(hào)文件”的頒布看作是“土地集體產(chǎn)權(quán)”向“土地個(gè)人使用”這一產(chǎn)權(quán)初級(jí)形式的突破階段，那么1983年至今則是殘缺向完整、模糊向明晰的產(chǎn)權(quán)形式變革的徘徊期。

　　比較兩個(gè)階段，首先可以觀察到的相同點(diǎn)是，無論是“使用權(quán)”這一土地產(chǎn)權(quán)初級(jí)形式的變革，還是90年代一些地方私下試行的將模糊不清的“集體產(chǎn)權(quán)”、特別是關(guān)于土地的各種權(quán)利，清楚地界定到農(nóng)戶頭上這一“法外”活動(dòng)（周其仁，1994），(14)都具有自下而上的、由既定體制中內(nèi)生的特點(diǎn)，同樣，它們天然與非正式約束之間存在契合以及要求正式制度的承認(rèn)和確立也是一樣。但是，引起我們關(guān)注的是，如果一場變革持續(xù)20年時(shí)間仍在原地徘徊，其中的原因是什么？

　　原因是多方面的，除了當(dāng)年始終伴隨人民公社體制的饑荒和農(nóng)產(chǎn)品不足的威脅從整體上的消失（周其仁，2001）(15)，還有兩點(diǎn)：一是產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步變革對(duì)政府官員中的“尋租”階層的危害，以及這一階層對(duì)變革所起的阻礙作用；第二，如果說第一點(diǎn)是一般性原因的話，具體到中國國情，就不能不考慮到意識(shí)形態(tài)方面所起到的遏制作用。

　　在這里，政府官員中的“尋租”階層是指利用農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓這一機(jī)會(huì)將“權(quán)利租金”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)力租金”的政府官員群體，他們存在于“集體”和土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)的政府部門中，其賴以“尋租”的基礎(chǔ)就是國家征用土地制度。巴澤爾等人的研究已經(jīng)表明，當(dāng)特權(quán)存在時(shí)，有特權(quán)的人總是想方設(shè)法來維護(hù)特權(quán)并尋求更多的特權(quán)。由國家和集體這兩個(gè)虛擬主體掌握土地產(chǎn)權(quán)或者是除使用權(quán)以外全部產(chǎn)權(quán)的制度安排，造成的直接后果就是“集體”和“政府”的權(quán)利往往蛻化成個(gè)人的權(quán)力。首先，無論是“老式的”集體——人民公社，還是現(xiàn)存的“集體”，“從來就不是農(nóng)民私人產(chǎn)權(quán)之間的‘合作’經(jīng)濟(jì)，集體公有制既不是一種共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排”（周其仁，1994）。(16)包產(chǎn)到戶之后，土地等主要生產(chǎn)資源的使用權(quán)“承包”給了農(nóng)戶，但是，絕大部分產(chǎn)權(quán)仍然在“集體”名義下共同所有，“集體”掌握調(diào)整土地使用權(quán)的權(quán)力、控制土地使用權(quán)以外的經(jīng)濟(jì)資源產(chǎn)權(quán)、并履行著基層行政職能。當(dāng)國家因城市或工業(yè)用地征用農(nóng)村土地時(shí)，政府首先是向集體支付征地補(bǔ)償金，然后再進(jìn)行土地批租。不管是人民公社時(shí)期還是農(nóng)民有長期承包使用權(quán)的現(xiàn)在，農(nóng)民必須“退下”，由“集體”（也就是幾位鄉(xiāng)村權(quán)力人物）出面，協(xié)調(diào)政府征地、領(lǐng)取并分配征地補(bǔ)償，并且，因?yàn)椤巴恋貪q價(jià)要?dú)w公”的要求，這種補(bǔ)償是微薄或者說與市價(jià)的差額是相當(dāng)驚人的。（17）

　　其次，由于“土地禁止交易”，在決定工業(yè)和城市用地供給的，既不是農(nóng)地的所有權(quán)，也不是農(nóng)地的使用權(quán)，而是政府的行政權(quán)力，包括審批、規(guī)劃和征用等方面。就是說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權(quán)參加討價(jià)還價(jià)。在這里，權(quán)力租金——而不是土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金——成為目前農(nóng)地轉(zhuǎn)向工業(yè)城市用地過程中基本的經(jīng)濟(jì)刺激。公務(wù)員之家

　　這種產(chǎn)權(quán)制度安排下，政府出面主持的土地轉(zhuǎn)手交易規(guī)模以及由此導(dǎo)致本該是農(nóng)民所有的“產(chǎn)權(quán)租金”流失出去的金額有多大？1987年至2001年，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地2394.6萬畝，按人均占有耕地0.7畝計(jì)算至少有3400萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地。而以現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，2000年至2030年的30年間，占用耕地將達(dá)到5450萬畝以上，失地和部分失地的農(nóng)民將超過7800萬人（18）。楊小凱在1994年的預(yù)測反證了，因?yàn)樵谵r(nóng)地轉(zhuǎn)手交易方面的現(xiàn)狀，損失的潛在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出達(dá)到30%，(19)這可能是關(guān)于目前為止最大膽、最令人驚訝的結(jié)論了。

　　對(duì)現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)下尋租階層的描述，不僅可以證明他們有充分的“維持現(xiàn)狀”的激烈，反對(duì)以土地轉(zhuǎn)讓、抵押和租賃為核心內(nèi)容的進(jìn)一步產(chǎn)權(quán)變革；而且，也從另一層面說明了70年代末土地產(chǎn)權(quán)變革取得突破的一個(gè)常被人忽視的原因：土地使用權(quán)形式的變革并沒有真正危害既得利益集團(tuán)，從而避免了他們對(duì)改革造成的強(qiáng)有力阻礙。

　　關(guān)于意識(shí)形態(tài)方面原因?qū)Ξa(chǎn)權(quán)進(jìn)一步變革所造成的遏制作用是不言而喻的。意識(shí)形態(tài)的建立需要很高的沉淀成本（sunkcost），因此成熟的意識(shí)形態(tài)會(huì)在較長時(shí)期內(nèi)占據(jù)壟斷地位，并隨著時(shí)間的推移，變成深入人心的復(fù)雜而普遍的思想情感。這個(gè)問題的解決不僅需要社會(huì)主義理論方面的發(fā)展和突破，也要求政治家們的勇氣和謀略。

　　三、結(jié)論

　　綜合以上對(duì)中國農(nóng)村70年代至今的土地產(chǎn)權(quán)變革的分析，我們可以得出以下幾個(gè)方面的結(jié)論：

　　首先，一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度能否成功實(shí)施變革，取決于政治和經(jīng)濟(jì)兩方面能否形成互相促進(jìn)的一種良性互動(dòng)狀態(tài)。在這里，政權(quán)歸位和產(chǎn)權(quán)到位的可能途徑和軌跡是：政治市場上的競爭以及由此導(dǎo)致了制度上的均衡，同時(shí)，產(chǎn)品和要素市場上的競爭也將同時(shí)進(jìn)行，以適應(yīng)制度環(huán)境的不斷變化，這兩者是并行且互為依托的。當(dāng)這種制度演進(jìn)是發(fā)源于經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部時(shí)，諾思強(qiáng)調(diào)的與社會(huì)習(xí)俗、規(guī)范等非正式約束之間的協(xié)調(diào)性問題是不重要的，它所面臨的唯一問題是能否得到正式a制度的確立和承認(rèn)。

　　其次，在經(jīng)驗(yàn)分析和理論“印證”方面，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)生化以及隨后對(duì)高效率的促進(jìn)再一次證明了諾思、德姆塞茨等人關(guān)于產(chǎn)權(quán)起源理論的正確性；西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府官員和政治家的行為假設(shè)是不全面的，文中我們已經(jīng)看到意識(shí)形態(tài)原因和自身的道德價(jià)值觀可以促使一部分人做出“利他”和“不利己”的行為選擇，事實(shí)上，他們的行為目標(biāo)應(yīng)該是一個(gè)復(fù)雜的綜合體；對(duì)既得利益集團(tuán)的分析提出了另一個(gè)制度變遷成功與否的因素，同時(shí)也證明了斯蒂格勒、貝克爾以及布坎南等人關(guān)于政治利益集團(tuán)以自利的方式形成，以及政治家面對(duì)其所施加的競爭壓力，理性的選擇政策的假設(shè)。（20）在“產(chǎn)權(quán)、國家和民主的共同演進(jìn)”這一命題中，中國特別是70年代末的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革符合巴塞爾談到的產(chǎn)權(quán)演進(jìn)對(duì)國家結(jié)構(gòu)或性質(zhì)所產(chǎn)生的影響：產(chǎn)權(quán)變革催生以權(quán)力均衡為基礎(chǔ)的“自愿契約”形成，從而導(dǎo)致在保持政治穩(wěn)定的情況下，實(shí)行政治變革的可行性。意識(shí)形態(tài)原因在產(chǎn)權(quán)變革中也是重要的，甚至能起到極大的遏制作用。

　

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