食品安全應(yīng)急管理體系

　　x月xx日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》，規(guī)定建立食品安全應(yīng)急管理體系和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)食品安全應(yīng)急能力建設(shè)。這些規(guī)定，對于推動中國食品安全應(yīng)急管理體系的建設(shè)將有著原則性的規(guī)范意義。縱觀近年來中國各地的食品突發(fā)事件應(yīng)對工作，應(yīng)急管理體系的缺陷尤為明顯:很多地方?jīng)]有專門的應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)和應(yīng)急工作人員；已有的應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)和應(yīng)急工作人員職能不清、定位不明；各部門職能和分工交叉，存在著諸多推諉扯皮現(xiàn)象。這些問題的出現(xiàn)，與目前食品安全法的規(guī)范缺陷是分不開的。隨著中國食品藥品監(jiān)管體制的迅速轉(zhuǎn)型，食品安全應(yīng)急管理體系也將開始一場全新的建設(shè)，本文將簡要談?wù)勗擉w系的應(yīng)有建設(shè)內(nèi)容。

　　管理體系一般由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)組成。中國應(yīng)急管理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一般是政府和各種“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。辦事機(jī)構(gòu)就是辦公室，履行值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。職能機(jī)構(gòu)則擁有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等等規(guī)范性文件的授權(quán)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的管理工作。辦事機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)可以統(tǒng)稱為“工作機(jī)構(gòu)”。此外，在政府?dāng)?shù)量較多的國家，尤其是中國這樣的大國，政府間的協(xié)同管理也是不可或缺的。此外，必須注意的是，食品有著很強(qiáng)的技術(shù)性質(zhì)，應(yīng)急管理必須依賴一定的技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，否則就無法開展工作；因此，技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)也必須納入應(yīng)急體系的組成部分。綜上所述，我們可以把中國食品應(yīng)急管理體系分為四個(gè)組織部分。

　　應(yīng)急管理體系之領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

　　在中國的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，承擔(dān)應(yīng)急管理職能的一般是“食品應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組”或“食品安全應(yīng)急指揮部”之類的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。所謂議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是為了完成某項(xiàng)特殊性或臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不單獨(dú)確定編制。在突發(fā)事件造成的非常狀態(tài)下，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有著顯著的存在合理性，因?yàn)閮H僅依賴某一專門的應(yīng)急機(jī)構(gòu)可能無法完全應(yīng)對危機(jī)，需要在其他常規(guī)機(jī)構(gòu)的協(xié)同下共同應(yīng)對。這時(shí)就需要議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大顯身手。

　　食品應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組成原則是:由一把手總負(fù)責(zé)，其他主管領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)，各相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的成員。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)不同的職能要求，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)、事件調(diào)查、危害控制、新聞宣傳、后勤保障等分支機(jī)構(gòu)。這類領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，至少應(yīng)該在國家、省、市、縣四級政府中設(shè)立，必要時(shí)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，需要搭建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、快捷高效的“應(yīng)急指揮平臺”，這就需要大力發(fā)展信息化的辦公系統(tǒng)。

　　應(yīng)急管理體系之工作機(jī)構(gòu)

　　領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)必須依托專門的辦事機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)，才能發(fā)揮作用。目前，中國各個(gè)地方食品應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)體系參差不齊。總體而言，承擔(dān)食品應(yīng)急管理工作的機(jī)構(gòu)，一般有四類:辦公室、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、稽查機(jī)構(gòu)、新聞宣傳機(jī)構(gòu)。不管各個(gè)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何配置應(yīng)急管理工作，只要應(yīng)急管理的基本環(huán)節(jié)——信息監(jiān)測與預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評估、綜合協(xié)調(diào)、緊急處置、調(diào)查處理、督查督辦、新聞交流——都有專門的機(jī)構(gòu)承擔(dān)即可。在不同級別的政府中，應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置也各不相同，有的省、市兩級食品藥品監(jiān)管部門設(shè)立應(yīng)急處（科），縣級行政部門有專人負(fù)責(zé)應(yīng)急工作，鄉(xiāng)級有食品藥品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，有的則要求省、市、縣三級都設(shè)立。由于中國食品突發(fā)事件大多發(fā)生在基層，問題食品也更多地流向基層，中國基層食品藥品監(jiān)管部門實(shí)際上承擔(dān)著第一線的重要應(yīng)急職能，應(yīng)該設(shè)立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。

　　應(yīng)急管理體系之政府間聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制

　　政府間的聯(lián)動有兩種，一是上下級之間的聯(lián)動，二是同級政府、機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動。第一種聯(lián)動，需要建立國家、�。ㄖ陛犑小�x區(qū)）、地級市（盟、x州）、縣（區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、農(nóng)村社區(qū)六位一體的網(wǎng)格化監(jiān)管格局，實(shí)現(xiàn)自上至下、縱向到底的監(jiān)管體系。第二種聯(lián)動，需要食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他承擔(dān)食品藥品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，如公安、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、城管、出入境檢驗(yàn)檢疫等部門建立聯(lián)動監(jiān)管體系，也可以與其他集中供餐單位主管部門建立消費(fèi)環(huán)節(jié)監(jiān)管聯(lián)動體系，如教育、民政、住建、交通、旅游、民委、政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等等。在重大節(jié)日、活動期間，這類政府間聯(lián)動監(jiān)管尤為必需。

　　應(yīng)急管理體系之技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)

　　食品監(jiān)管是技術(shù)含量很高的工作，技術(shù)的支撐必不可少。在xxxx年的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中，質(zhì)監(jiān)部門下設(shè)的質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)逐漸劃歸食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是質(zhì)監(jiān)部門總有各種理由留下眾多設(shè)備和人員，導(dǎo)致不能滿足食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)檢測需求。衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會下屬的國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心是最為專業(yè)、技術(shù)力量最強(qiáng)的支撐機(jī)構(gòu)，但隸屬于衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)之下，無法充分響應(yīng)和完全滿足食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求。

　　為了確保食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的技術(shù)需求，可以采取如下三種方法。第一，大力加強(qiáng)自有的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室等科研機(jī)構(gòu)的建設(shè)，由國家食品藥品監(jiān)管總局統(tǒng)籌各省檢測資源，建立健全應(yīng)急檢驗(yàn)檢測中心，組建應(yīng)急檢驗(yàn)專家組，健全完善應(yīng)急檢驗(yàn)方案，加強(qiáng)技術(shù)力量配備，更新技術(shù)裝備，加強(qiáng)食品藥品安全事故實(shí)驗(yàn)室應(yīng)急檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)方法和檢測技術(shù)研究。第二，需要理順食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心之間的關(guān)系，促使其更好更及時(shí)地服務(wù)食品藥品應(yīng)急管理的需求。第三，全面整合地方有關(guān)部門的檢驗(yàn)檢測資源，建立綜合性的公共檢驗(yàn)檢測中心。

　　總之，未來中國需要在常規(guī)化的食品監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建相應(yīng)的應(yīng)急管理體系。需要注意的是，管理體系需要規(guī)范化的保障，才能穩(wěn)定有序的運(yùn)轉(zhuǎn)。在我國，調(diào)整應(yīng)急管理工作的規(guī)范形態(tài)包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案和其他規(guī)范性文件，其中應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮著最基本的規(guī)范化管理作用。新的食品安全法由立法機(jī)構(gòu)修正通過之后，相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案和其他規(guī)范性文件也需要隨之修改、補(bǔ)充和完善，以及時(shí)調(diào)整應(yīng)急管理工作的開展，實(shí)現(xiàn)體系建設(shè)的規(guī)范化，保障體系的穩(wěn)定有效運(yùn)行。

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