摘要：無論是行政機關(guān)的公文還是黨的機關(guān)的公文，新中國成立后文種設(shè)置上總的發(fā)展變化趨勢可以簡單概括為“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。本文以公文生命周期理論為指導(dǎo)研究公文生命運動特點，并以此為基礎(chǔ)將我國公文現(xiàn)狀加以比較，對比較結(jié)果進(jìn)行定性分析，做出對我國公文發(fā)展的適應(yīng)性判斷，以期得出適應(yīng)我國國情的公文文種。目前政協(xié)機關(guān)公文、企事業(yè)單位都沒有獨立的法規(guī)性文件對文種進(jìn)行規(guī)定而是參照黨政機關(guān)規(guī)定執(zhí)行，因此，本文著重討論的現(xiàn)行法定文種主要是四部法規(guī)性文件中的文種。

關(guān)鍵詞：公文文種；發(fā)展趨勢；淺析

“公文”一詞最早見于西晉陳壽的《三國志•趙儼傳》：“輒白曹公，公文下郡，綿絹悉以還民。上下歡喜，郡內(nèi)遂安”。

公文是世界各國政府機關(guān)處理行政事務(wù)的管理工具，用來傳達(dá)上級機關(guān)的行政意圖、政策、法規(guī)，反映下級機關(guān)的工作情況，交流、溝通和商洽平級機關(guān)工作。世界各國都非常重視公文，針對公文制定了一系列的法律法規(guī)，規(guī)范公文處理環(huán)節(jié)，確保公文運轉(zhuǎn)順利。我國現(xiàn)行的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》頒布于201*年，距今已近十年。隨著社會變革的日新月異和國際交往的日益頻繁，該《辦法》已越來越不能適應(yīng)政務(wù)變化的需求，改革公文的呼聲越來越高。

現(xiàn)代公文有廣義和狹義兩種界定。廣義的公文包括機關(guān)單位的公文、財經(jīng)領(lǐng)域公文、司法領(lǐng)域公文、科技領(lǐng)域公文、文教實用公文、醫(yī)衛(wèi)領(lǐng)域公文、公關(guān)領(lǐng)域公文、行政監(jiān)察領(lǐng)域公文、涉外公文、軍事領(lǐng)域公文等。目前對文種收錄較全的書中，《中國實用經(jīng)濟文書》收錄440種，《公文大詞典》收錄549種，《機關(guān)文書寫作大辭典》收錄1542種，除去幾部書中重復(fù)的文種121種，據(jù)不完全統(tǒng)計現(xiàn)行廣義文種共2518種。狹義的公文指當(dāng)前國家各級機關(guān)進(jìn)行公務(wù)活動時使用的法定公文種類，目前公文使用中明確有法律規(guī)定的部門主要包括國家行政機關(guān)、黨的機關(guān)、軍隊機關(guān)和人大機關(guān)。

為規(guī)范現(xiàn)行公文文種使用，國家相關(guān)部門制定了一系列法規(guī)性文件，分別是：

201*年頒布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》）（國發(fā)﹝201*﹞23號）中規(guī)定行政機關(guān)的13類13種：命令（令），決定，公告，通告，通知，通報，議案，報告，請示，批復(fù)，函，意見和會議紀(jì)要。

1996年頒布的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》（以下簡稱《條例》）（中辦發(fā)﹝1996﹞14號）中規(guī)定黨的機關(guān)的14種：決議，決定，指示，意見，通知，通報，公報，報告，請示，批復(fù)，條例，規(guī)定，函和會議紀(jì)要。

201*年施行的《人大機關(guān)公文處理辦法》（以下簡稱《人大辦法》）中規(guī)定人大機關(guān)使用的公文共14類18種：公告，決議，決定，法，條例，規(guī)則，實施辦法，議案，建議，批評和意見，請示，批復(fù)，報告，通知，通報，函，意見和會議紀(jì)要。

201*年頒布的《中國人民解放軍機關(guān)公文處理條例》（以下簡稱《軍隊條例》）（﹝201*﹞軍用字第70號文件）中規(guī)定軍隊機關(guān)的12個公文種類：命令，通令，決定，指示，通知，通報，報告，請示，批復(fù)，函，通告和會議紀(jì)要。

新時期我國公文改革的方向和重點，在傳統(tǒng)公文制度發(fā)展基礎(chǔ)上大膽借鑒外國公文的先進(jìn)經(jīng)驗。

指示，1951年定義為“指導(dǎo)下級機關(guān)工作”，1981——1994年修改為對下級機關(guān)布置工作、闡明工作活動的指導(dǎo)原則，201*取消該文種。

命令，1951年定義為“頒布法律、條例、通則、決定、規(guī)定、辦法或任免、嘉獎、懲戒、通緝、赦免以及指揮行政等，1981年修改為“頒布法律、條例、通則、決定、規(guī)定、辦法或任免、嘉獎、懲戒、通緝、赦免以及指揮行政等”，1981年細(xì)分為“命令、令和指令”；1987年又細(xì)分為“命令（令）和指令”；1994年將命令“適用于依照有關(guān)法律規(guī)定發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章；宣布施行重大強制性行政措施；獎懲有關(guān)人員；”201*年將“獎懲有關(guān)人員”改為“嘉獎有關(guān)單位及人員”；取消“撤銷下級機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定”職能。

報告，1951年定義為“對上級陳述或請示事項”；1981年將“請示事項”事由設(shè)為文種；1987年增加“提出建議”職能；1994年增加“答復(fù)上級機關(guān)的詢問”職能；之后不變。

批復(fù)，1951年定義為“答復(fù)下級的請示或報告事項”；1981年取消“答復(fù)報告事項”，至今。

通報，1951年定義為“對于使各機關(guān)（不分上行、平行、下行）周知的事項”；1981年修改為“表揚好人好事，批評錯誤，傳達(dá)重要情況以及需要各機關(guān)知道的事項”；1987年將“表揚好人好事”改為“表彰先進(jìn)”；取消“需要各機關(guān)知道的事項”至今不再變化。

布告，1951年定義為“對人民公布關(guān)于法令性的事項”1981年將“法令性”改為“應(yīng)當(dāng)遵守”；1987年增加“周知”職能；1994年取消該文種。

公告，1981年定義為“向國內(nèi)外宣布重大事件”；1987年將“重大事件”改為“重要事項”1994年增加了“法定事項”；至今。

通告，1981年定義為“在一定范圍內(nèi)，對人民群眾或者機關(guān)團體公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項”；1987年取消主體的界定將“需要知道”改為“周知”；1994年增加對主體界定“一定范圍內(nèi)”；201*年將主體界定“一定范圍內(nèi)”改為“公布社會各有關(guān)方面”。

函，1951年有公函與便函之分；1981年定義為“機關(guān)之間互相商洽工作、詢問和答復(fù)問題等”；1987年修改為“相互商洽工作，詢問和答復(fù)問題，向有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)”；1994年增加主體界定“適用于不相隸屬機關(guān)之間”；201*年增加了“向有關(guān)主管部門”；增加“答復(fù)審批事項”事由。

決定，1981年定義為“對某些問題或者重大行動做出安排，用“決定”。”；1981年修改為“對重要事項或重大行動做出安排，用“決定”。”1994年將其“適用于對重要事項或者重大行動做出安排。”；201*年又增加“變更或者撤銷下級機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項”。

通知，1951年“傳達(dá)上級機關(guān)的指示，要求下級機關(guān)辦理或者需要知道的事項，批轉(zhuǎn)下級機關(guān)的公文或者轉(zhuǎn)發(fā)上級機關(guān)、同級機關(guān)和不相隸屬機關(guān)的公文”；1987年取消“傳達(dá)上級機關(guān)的指示”增加“發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章”“與下級機關(guān)共同執(zhí)行的事項”；1994年取消“傳達(dá)上級機關(guān)的指示”增加“發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章”“與下級機關(guān)共同執(zhí)行的事項”；201*年將“任免和聘用干部”改為“任免人員”。

會議紀(jì)要，1987年定義為“傳達(dá)會議議定事項和主要精神，要求與會單位共同遵守、執(zhí)行”；1994年將其界定為“適用于記載和傳達(dá)會議情況和議定事項”。

議案，1994年將其“適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務(wù)委員會提請審議事項。”至今。

意見，201*年將其“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”至今。

文種增減或變動充分考慮各種影響因素，使文種在最大范圍內(nèi)發(fā)揮其職能，力圖引導(dǎo)文種向便捷、高效方向發(fā)展，這種發(fā)展屬于文種的合理性發(fā)展。合理發(fā)展是一種摒棄也是一種發(fā)展，繼承前期文種的合理性部分摒棄不適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的部分，同時根據(jù)該時期的特點和政務(wù)管理的需要進(jìn)行修訂。

一、文種表述凸顯服務(wù)性

文種的變革是為了實現(xiàn)公文輔助管理國家、處理政務(wù)的職能，能夠滿足管理需要的文種存留下來，而一些完成了歷史使命的文種則會逐漸退出歷史舞臺。201*年的《辦法》中“取消指示，增加意見”，正是對這一特性的最好詮釋。“指示”是上級機關(guān)對下級闡明工作指導(dǎo)原則時使用的指揮性文種，其權(quán)威性、制約性和原則性非常強，發(fā)文機關(guān)的級別要求也較高，因此使用時需謹(jǐn)慎，此外，“指示”的“向下級機關(guān)布置工作”的功能已經(jīng)逐步被“決定”和“通知”所取代。如果仍然保留這一文種則違背了經(jīng)濟性原則，因此，新《辦法》取消這一文種完全合理的。

“意見”在很長一段時期一直是一種非正式文種，但在實際工作中使用頻率非常高。隨著我國政治體制改革的逐漸深入及政治文明程度的不斷提高，越來越多的公文使用者意識到長期以來制約中國人民的封建等級觀念嚴(yán)重影響當(dāng)今提倡的構(gòu)建和諧社會的發(fā)展。上級機關(guān)在實現(xiàn)行政意圖時不僅要有權(quán)威性和強制性還要充分發(fā)揮各級尤其是下級行政機關(guān)的積極性與創(chuàng)造性，而“意見”正是這種背景下的產(chǎn)物，它改變了之前簡單的上對下的單維指揮模式，增強了各級各類機關(guān)之間的協(xié)作與互動性。

報告、請示從相互混淆或混為一談到相互獨立。1951年的《暫行辦法》中規(guī)定：報告，對上級陳述或請示事項用“報告”。這一時期報告與請示不分，在公文制發(fā)階段經(jīng)常將本應(yīng)屬于請示事項的結(jié)尾處，以“特此報告”作結(jié)，甚至出現(xiàn)了請示報告的奇怪文種。在收文機關(guān)對“報告”進(jìn)行處理時，可能將請示問題的報告與反映問題的報告混淆，作為一般的傳閱件處理，使請示事項不能及時處理，給公文處理和歸檔工作帶來不便。1957年《關(guān)于公文名稱和體式問題的幾點意見（稿）》已經(jīng)注意到這一問題，并新增“請示”文種，隨著幾次完善，對兩種文種的適用范圍也有了明確規(guī)定：報告，適用于向上級機關(guān)匯報工作，反映情況，答復(fù)上級機關(guān)的詢問；請示，適用于向上級機關(guān)請求指示、批準(zhǔn)。1981年的《辦法》中便把二者徹底分開，并一直沿用至今。

二、文種增刪體現(xiàn)工具性

文種變動主要是指文種數(shù)量的變化和具體文種的增刪。工具性是實現(xiàn)經(jīng)濟性和效益性的最大結(jié)合。工具性要求用最少的文種準(zhǔn)確、全面地表述政務(wù)管理中的所有事由。

新中國成立后涉及公文文種變化的規(guī)范性文件有近十次（見附表1）：

1950年中央人民政府政務(wù)院秘書廳《公文處理暫行辦法（草案）》規(guī)定了八類十種文種；

1951年中央人民政府政務(wù)院《公文處理暫行辦法》規(guī)定七類十二種；1956年國務(wù)院秘書廳《關(guān)于公文名稱的體式問題的幾點意見（稿）》規(guī)定七類十二種；

1981年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家行政機關(guān)公文處理暫行辦法》規(guī)定九類十五種；

1987年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家行政機關(guān)公文處理辦法》規(guī)定十類十五種；

1989年中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)文件處理條例（試行）》規(guī)定十三種；

1993年國務(wù)院辦公廳修訂并發(fā)布《國家行政機關(guān)公文處理辦法》規(guī)定十二類十三種；

1996年中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》規(guī)定十四種，201*年國務(wù)院發(fā)布《國家行政機關(guān)公文處理辦法》規(guī)定十三種。

新中國成立之初，廢除了咨、呈等一大批帶有封建性質(zhì)的公文文種名稱，新設(shè)立了指示、命令、報告、布告、批復(fù)、通報、函七種文種，在以后的幾次修訂中都是以此為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整。

三、文種變革呈現(xiàn)發(fā)展性

新中國成立后，公文經(jīng)歷五次大的變革，主要有1951年、1981年、1987年、1994年和201*年《辦法》中對文種的有關(guān)規(guī)定。為了清晰地表述建國后文種數(shù)量方面的不同，現(xiàn)用表格形式匯總。

四、文種職能彰顯科學(xué)性

《辦法》是以實踐為基礎(chǔ)，調(diào)整公文分類及文種職能。201*年的《辦法》與1994年的《辦法》相比，增減了部分文種職能，使文種職能更全面嚴(yán)密，有利于依法辦事。

增加了“決定”中的“變更或者撤銷下級機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項”職能，因為對下級機關(guān)的不適當(dāng)決定有的是撤銷，而對一部分文種用“變更”更為合適；

增加了“函”中的“答復(fù)審批事項”職能，因為“函”可以適用于向不相隸屬機關(guān)請求批準(zhǔn)，相關(guān)的部門對這些請示進(jìn)行答復(fù)也可用“函”；

取消了“命令”中“撤銷下級機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定”職能，將其劃歸給“決定”，既體現(xiàn)出“命令”在發(fā)布過程中的高度權(quán)威性又能突出“決定”的可執(zhí)行性；

取消了“通知”的“發(fā)布規(guī)章”職能，規(guī)范了行政規(guī)章的發(fā)布形式。將“通知”中的“任免和聘用干部”改為“任免人員”，符合當(dāng)前國家機關(guān)人事制度改革的新形勢，即聘用人員采取簽訂聘用合同的辦法，不再發(fā)通知，而將“干部”改為“人員”更符合工作實際，因為任免的不一定全是干部。

取消了“報告”中的“提出意見和建議”職能，將其劃歸為新的文種“意見”，凡是要求上級機關(guān)答復(fù)的只能用“請示”，僅反映情況，不能要求上級機關(guān)答復(fù)，用“報告”，有利于分清“報告”與“請示”；

將“通告”主體“一定范圍內(nèi)”改為“公布社會各有關(guān)方面”，立足點從公文制發(fā)者轉(zhuǎn)向收文者，一定程度上劃分了通告與公告的適用范圍；

將“命令”中“獎懲有關(guān)人員”改為“嘉獎有關(guān)單位及人員”，“命令”用于獎勵的多，用于懲戒的較少，取消懲罰性職能更加符合實際，而嘉獎的對象不僅僅是個人，實際工作中更多的是某個單位。增加“嘉獎單位”讓“命令”的職能更全面突出，更符合客觀實際。

改革開放和經(jīng)濟發(fā)展促進(jìn)了公文的與時俱進(jìn)，使公文逐步邁向了正規(guī)化、法制化、科學(xué)化道路。明確了文種的種類和職能，對規(guī)范文種的使用和處理工作發(fā)揮了極其重要的作用，充分體現(xiàn)了公文文種的科學(xué)發(fā)展。

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