對健全訴調對接工作機制的幾點建議

對健全訴調對接工作機制的幾點建議

一、訴調對接工作的特點

訴調對接是強化能動司法的內在要求，在強調訴訟調解基礎上，發(fā)揮法院訴訟服務中心的職能作用，在立案前引導當事人選擇非訴途徑解決糾紛，使更多的社會矛盾糾紛在立案前得到化解。

(一)訴與調的銜接機制。為實現法院訴訟與人民調解的優(yōu)勢互補，暢通糾紛解決渠道，必須建立訴調對接工作銜接機制，實現訴與調的全面對接。由地方政法委牽頭，法院、司法行政部門參加，定期召開聯席會議，實現調解組織的對接。法院設立訴調對接工作辦公室、人民調解工作室，地方政府設立社會矛盾糾紛調處服務中心，實現調解場所與調解人員的對接。訴訟服務中心立案前引導調解，審判庭訴訟中委托、邀請調解，實現調解方式的對接。法院對人民調解協(xié)議及時給予確認，實現法律效力上的對接。

(二)訴調對接糾紛類型。采取訴調對接方式化解社會矛盾糾紛，其分流糾紛的類型主要有以下幾種：即婚姻家庭糾紛、相鄰關系糾紛、民間借貸糾紛、買賣合同糾紛、人身及財產損害賠償糾紛、房屋拆遷糾紛、不屬于人民法院主管的的糾紛和其他適合進行訴前調解的糾紛。

(三)訴調對接工作原則。開展訴調對接工作，著重強調法官引導，當事人自愿選擇，切實尊重當事人的訴權。訴前調解不需交納費用。對分流出來的糾紛在規(guī)定時間內進行調解。訴前調解達成協(xié)議的，當事人可向法院提出司法確認請求;不能達成協(xié)議的，即時立

案轉入訴訟程序。法院定期指導人民調解工作，把案情簡單、爭議不大的糾紛分流到訴前調解，對案情復雜、專業(yè)性強的糾紛，通過訴訟途徑予以解決。

(四)訴調對接工作規(guī)則。法院設立訴調對接工作辦公室，負責訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接與協(xié)調，扎口管理，登記案件，移轉備案。訴調對接工作辦公室對訴前調解案件受理后，編立專門案號，及時送交訴前調解人。訴前調解期限一般為20天。訴前調解人調解結束后，將調解結果反饋給訴調對接工作辦公室。當事人達成調解協(xié)議不要法院出具調解書的，將調解協(xié)議原件登記備案;當事人要求法院出具調解書的，訴調對接工作辦公室當即將案件移送立案，由法官對調解協(xié)議進行審查確認。調解不成的，訴前調解人將有關材料移送訴調對接工作辦公室，訴調對接工作辦公室登記后，移交立案庭辦理立案手續(xù)。

在訴訟過程中，審判庭需要委托有關部門協(xié)助調解案件的，填寫委托調解函，連同案件材料移送訴調對接工作辦公室。訴調對接工作辦公室統(tǒng)一登記，統(tǒng)一對外委托，統(tǒng)一移送材料。適用普通程序審理的委托調解期限一般為20天，適用簡易程序審理的委托調解期限一般為15天。委托調解人調解結束后，將委托調解回復函、調解協(xié)議、調解筆錄等送交訴調對接工作辦公室。訴調對接工作辦公室登記后，移送審判庭。委托調解達成調解協(xié)議的，當事人可以申請撤訴或者由審判庭制作調解書。調解不成的，審判庭及時轉入審理。

二、當前訴調對接工作存在的問題

訴調對接是新生事物，在引導當事人選擇糾紛解決途徑、有效化解社會矛盾糾紛方面，是無可替代的解決矛盾糾紛新機制。但是，目前訴調對接工作還存在著一些共性問題。

(一)尚未形成社會共識。有的行政機關和社會調解組織對它認識不到位。當前群體性糾紛較多，農村土地承包經營權糾紛、勞動爭議糾紛不斷上升，有的部門擔心矛盾激化，不愿介入糾紛調處。有的地方領導認為訴調對接工作是法院的事，與政府無關，缺乏參與積極性。

(二)缺乏法律統(tǒng)一規(guī)范。訴調對接還處于起步階段，雖有上級法院有關文件作基礎，但訴調對接具體程序尚無明確規(guī)定，現行法律也沒有對訴前調解作出強制性規(guī)定。缺乏法律法規(guī)支撐，只要當事人拒絕，訴調對接工作就無法開展。

(三)對接經費保障困難。訴調對接工作政府沒有經費預算，法院調解工作室邀請的調解人員，大都是在義務調解。人民調解組織經費也存在一定困難，社會矛盾糾紛調處服務中心受地方經濟制約，辦公人員經費較為短缺。

(四)訴前調解成功較低。一方面，因聘用人員調解能力有限，缺乏法律分析和判斷水平，難讓當事人信服，難以熟練運用法律規(guī)定解決糾紛。另一方面，因為矛盾糾紛激化，對方不配合調解，存在抵觸情緒，導致訴前調解成功率不高。

三、對健全訴調對接工作機制的建議

實現訴調成功對接，法院必須找準自已定位，正確處理好訴調對接與審判職權、審判規(guī)律、訴訟程序的關系。

(一)納入地方全局性工作。開展訴調對接工作，法院有必要依靠黨委領導和政府支持，加大財政保障力度，將訴調對接所需經費列入財政預算，主動匯報訴調對接工作中存在的

問題，將訴調對接納入地方政府社會治安綜合治理工作目標考核。法院有必要深入宣傳訴調對接工作作用，爭取社會各界理解和支持，為訴調對接工作奠定扎實基礎。

(二)更新理念注重協(xié)調配合。在訴調對接工作中，法院應轉變觀念，將調解組織由法官與調解人合一，向委托協(xié)助調解的多元化糾紛解決方向發(fā)展;將調解意識由法官個人偏好向法官自覺行動方向發(fā)展;將調解程序由重點查明案件事實的職權主義向當事人主義方向發(fā)展。同時，法院應主動與公安、司法、工會、婦聯等部門雙向互動，發(fā)揮訴調對接社會功能。

(三)規(guī)范運作完善對接機制。開展訴調對接工作，法院應從糾紛范圍、工作流程、對接平臺、審查確認方面規(guī)范對接機制，合理設置案件分流標準，把握繁簡分流、方便調解原則。流程設置應當簡便靈活，為訴調對接提供優(yōu)美工作環(huán)境。法院必須設立審查確認制度，凡經法院確認的人民調解協(xié)議，即具有法律效力。

(四)加強調研完善配套措施。法院應以科學發(fā)展觀為指導，不斷探索研究訴調對接工作規(guī)律。同時，進一步規(guī)范人民調解員選聘條件，完善人民調解制度相關配套措施，建立健全調解組織網絡與調解員信息庫，定期對人民調解員進行業(yè)務培訓與指導，建立健全人民調解員參與調解考核激勵機制，充分發(fā)揮人民調解員的工作積極性。

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擴展閱讀：訴調對接機制研究

訴調對接、創(chuàng)新機制、完善職能、化解矛盾

以法院視角探析訴調對接在社會矛盾化解中的

功能和機制構建

論文摘要：深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新和公正廉潔司法是全國政法工作會議針對我國國情、民情和經濟社會發(fā)展現狀提出的戰(zhàn)略性部署。針對人民法院在化解社會矛盾過程中遇到的問題，實務部門和理論界都提出應當建立多元化的矛盾糾紛化解機制，而訴調對接機制成為了嘗試較多、效果較好，符合最高人民法院關于建立訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛化解機制精神的創(chuàng)新嘗試。

從實證角度分析，訴調對接機制在化解社會矛盾過程中具備成本低、效率高、社會效果好、有利于維護社會穩(wěn)定和司法公正權威等諸多優(yōu)點。但對于訴調對接機制的理論研究尚不深入，實務部門的嘗試也形式多樣，還存在諸多問題。

筆者采用實證分析和比較分析的方法，以法院視角探析了訴調對接機制在化解社會矛盾中的功能和機制的構建。對于建立和完善訴調對接機制，首先應當加強訴調對接機制的理論研究。其次應當明確法院在構建訴調對接機制中的主導地位，并賦予法院在訴調對接機制中的案件審查分流職能、業(yè)務指導職能和司法審查保障三大職能。在明確職能的基礎上，應當建立健全訴調對接機構，包括設糾紛受理分流部門、業(yè)務指導部門、司法審查部門、訴調對接協(xié)調部門。通過科學對接將各個部門統(tǒng)一到訴調對接機制的運行流程中，發(fā)揮其相應的職能，促進訴調對接機制有效化解社會矛盾。本文的最后，筆者對訴調對接機制與其它調解機制的關系作簡要論述，明確了訴調對接機制在多元化、多層次的社會矛盾糾紛化解機制中地位和作用。

全文共9900字。

法院在化解社會矛盾過程中遇到的問題及訴調對接機制的提出

化解社會矛盾既是法律賦予法院的職權和義務，也是滿足人民需求的政治責任。全國各級法院在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、服務經濟發(fā)展大局中貢獻巨大。然而，人民法院在化解社會矛盾的過程還是遇到一些問題，主要包括五個方面：一是個別案件司法不公現象導致的司法公信力不足，從而引發(fā)案結事未了，矛盾化解不徹底；二是司法資源的有限性不能滿足數量龐大的社會矛盾化解需求；三是司法的程序性特點與化解社會矛盾的經濟性、便捷性、靈活性需求之間存在矛盾；四是司法的被動性與現實對于化解社會矛盾的主動性、能動性需求之間存在矛盾；五是法院化解社會矛盾中參與社會管理創(chuàng)新不足。

產生這些問題的原因主要有兩個方面：一是法院干警自身的原因。個別法院干警還存在政治立場不堅定、不能樹立正確的價值觀、權力觀，在工作中違反了廉政紀律等規(guī)定，導致司法不公現象時有發(fā)生。還有個別干警存在思想意識落后，工作作風不強的問題，對當事人和來訪人民群眾態(tài)度不好，工作不積極，就案辦案，片面追求調解率等問題。二是化解社會矛盾機制的原因。法院不應當也不可能成為化解社會矛盾的唯一機構，應當通過參與社會管理創(chuàng)新，建立和完善多層次、多渠道的社會矛盾化解機制，滿足人民群眾的需求。因此建立起一個功能互補和程序銜接緊密的多元化糾紛化解機制非常必要，而“訴調對接機制”便是建立健全我國多元化糾紛化解機制的一項重要內容。

關于訴調對接機制的提出有不同的說法，一種意見認為訴調對接是“東莞市中級人民法院和東莞市司法局依法聯合推出的一項司法調解和人民調解對接的調解制度，是司法調解的前

（1）

延和人民調解的后續(xù)�！绷硪环N意見認為“訴調對接起源于江

（2）蘇南通社會糾紛大調解機制。”總之通說認為訴調對接機制最

早是由實務部門提出的。但實務部門對訴調對接機制的理解還存在不同認識，一種將其定義為“訴調對接就是通過人民調解、行政調解和司法調解的有機結合，使訴訟調解與社會矛盾糾紛大調解這兩種糾紛解決機制相互銜接，充分發(fā)揮訴訟調解與大調解機制各自的優(yōu)勢，使司法審判與社會力量優(yōu)勢互補，形成合力，促使糾紛以更加便捷、經濟、高效的途徑得到解決，從

（3）而更好地維護社會的和諧與穩(wěn)定�！钡诙�種定義為“法院訴訟

制度與人民調解制度的對接，通過法院將部分來院起訴的糾紛分流到人民調解機構或者訴調對接機構先進行調解，實現訴前調解與法院訴訟的有機銜接，充分發(fā)揮司法訴訟與社會大調解

（4）機制各自的優(yōu)勢，提高社會糾紛解決效率”

本文所要論述的“訴調對接”應當理解為第二種定義。因為第一種意見只是將司法調解和人民調解、行政調解的功能簡

（1）（2）（3）

“訴調對接”百度百科，載，于201*年3月20日訪問。

《南通市構建社會矛盾糾紛大調解機制資料匯編》，中共南通市委政法委員會編，201*年4月。沈明磊、王淳著：《訴調對接之路的理論與實踐》，載《人民司法》，201*年11期，第56頁。（4）

馮偉、舒秋膂著：《“訴調對接”的理論透視及制度建構》，載《中南大學學報》201*年第4期，第34頁。單結合，沒有發(fā)揮“訴”和“調”對接1+1＞2的效果。而第二種定義是將訴訟制度與調解制度進行對接，在功能上實現了互補，在程序上實現了矛盾分類化解，構建出多元化、多層次的社會矛盾化解體系。

訴調對接機制在化解社會矛盾中的作用

相比于單獨由法院作為化解社會矛盾，建立和完善訴調對接機制具有更多的優(yōu)勢，其主要作用包括：

一、有利于降低化解社會矛盾的成本�！懊鎸χ�現代化社會中權利救濟大眾化要求的趨勢，缺少成本意識的司法制度更容

（5）

易產生功能不全的問題”。司法產品價格高企，如根據規(guī)定人

身損害賠償案件需根據當事人的訴訟標的收取費用，如果涉及傷殘等級的評定等需要鑒定、評估的事項，費用會更高，這還不包括當事人為打官司而花費的交通費、誤工費、律師費等。筆者本人也經常遇到當事人對此抱怨。而訴調對接機制中，調解免費是一項基本原則。而通過設立在企業(yè)、社區(qū)等地方的人民調解機構，可以發(fā)揮矛盾就地化解的方便、靈活、快捷的優(yōu)勢，減少當事人的交通費、律師費等成本。

二、有利于提高化解社會矛盾的效率。當前許多法院都面

（5）

[日]棚瀨孝雄著：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社，201*年版，267頁臨案多人少的矛盾，如“201*年，東莞市兩級法院收案數剛達2萬宗，而201*年已達6萬宗”（6）筆者所在法院從201*年至201*年間，在干警人數并未增加的情況下受理案件數量從原來的一年201*余件上升到一年6000余件。這種案多人少的矛盾導致案件審理時間過長，如筆者所在法院的普通民商事案件的平均審理周期在45天左右。而通過訴調對接機制可以大大降低一些矛盾的處理時間，如筆者所在法院基層派出法庭通過委托調解員調解的婚姻家庭糾紛平均處理期限為25天。

三、有利于矛盾化解的社會效果和法律效果的統(tǒng)一，提高人民群眾的認同感。“我國以儒家文化為主要內容的傳統(tǒng)文化中崇尚“和”、“中庸”，對于矛盾糾紛有息事寧人、調解和好的傳

（7）統(tǒng)�！痹谶@種傳統(tǒng)文化影響下，民眾沒有樹立類似西方的“權

利本位”為基礎的法治意識，而是強調人情和人際關系的和諧。有些當事人在訴訟中強調自己的合法利益卻產生了“一輩官司幾輩仇”等現象。訴調對接機制中人民調解員來自基層，了解社情民意，化解矛盾過程中更注重將社會公眾的善良意識和善惡標準、是非觀念融入調解過程中，能很大程度上使調解結果更加貼近民眾，更能反映社會的價值觀念和道德準則，更好的

（6）

陳斯著：《探索訴調對接機制有效化解社會矛盾》，載，于201*年3月20日訪問。（7）

黃宗智著：《民事審判與民間調解：清代的表達與實踐》，中國社會科學出版社，1998年版。被民眾和社會所接受，從而達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

四、有利于維護司法的公正權威，提高司法的公信力從而

（8）

發(fā)揮法律的指引、評價、預測的功能。建立訴調對接機制可

以在一定程度上實現調審分離，從根本上避免“以判壓調”的現象�！罢{審分立，直接將法院的調解和司法審判徹底分立開來，原來在法院調解中影響司法被動性的不合理弊病得以去除，法院對裁判類案件將更會彰顯司法審判的被動性，從而進一步突

（9）出其中立性和公正性�！睂嵺`中有的法官片面理解“調解優(yōu)先、

調判結合”的指導思想，一味追求案件調解率，當事人往往因擔心受到不利的裁判而違心地同意或接受審判法官提出的調解方案，從而違背了調解的自愿性。這種“以判壓調”、“以拖促調”也是導致司法不公，影響司法權威的重要原因之一。還有的法院面對案多人少的矛盾，不能從加強審判管理的角度提高司法效率，而是蘿卜多了不洗泥，在結案率、審限合格率的壓力下一味追求快速結案，產生了片面強調證據規(guī)則而忽視審查事實等諸多問題，導致案件質量出現瑕疵，進一步影響了司法公信力。

（8）

法律具有指引、評價、預測的功能，載《法理學》，張文顯著，高等教育出版社，201*年版，第45。然而當前由于我國司法在實務操作中面對大量的訴訟案件因司法效率的問題導致適用法律標準不一，從而也影響了上述功能的實現，其實從側面引發(fā)了更多的社會矛盾的產生。（9）

王錦輝著《“訴調對接”與司法審判中被動性是否相容》，載

，于201*年3月12日訪問。訴調對接機制的幾種嘗試以及存在的問題

當前各地法院根據自己的理解，構建訴調對接機制采取的形式比較多樣，但可以歸為“聯合型”和“聯系型”兩大類。

“聯合型”的訴調對接機制是指法院與司法行政機構（司法局）協(xié)商成立聯合工作機構。主要包括兩種模式，一種是被稱為司法ADR（10），“司法ADR又稱附設在法院的ADR，是指以法院為主持機構或者受法院指導，但與訴訟程序截然不同的具有

（11）準司法性質的訴訟外糾紛解決程序�！比缫蚤L沙市岳麓區(qū)等地

為代表的“在法院設立聯合調解室。在聯合調解室，法院干警和人民陪審員可以展開聯合調解，還可以邀請其他相關部門參

（12）與聯合調解，有利于發(fā)揮各自的長處，增強調解的力量�！�

另外一種模式是讓人民調解員參與法院調解，通過人民調解和司法調解的人員聯合，實現在法官主導下訴訟調解適度社會化。如“上海長寧區(qū)法院將人民調解員任命為人民陪審員參與法院調解模式，還有如江蘇響水法院將人民調解員聘任為特邀調解

（13）員參與法院調解模式，都取得了較好的經驗和成果。”

筆者所在的法院也嘗試了將審判法庭、人民調解室、交警

（10）

ADR泛指非訴訟糾紛解決方式。這一概念源于美國1930年代勞動爭議的解決，此后經歷了60年代開始的社區(qū)自治性糾紛解決運動、70年代末開始的法院案件管理運動、企業(yè)間協(xié)作性糾紛解決運動，以及90年代的評價性adr程序等。參見范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社201*年版。（11）

章武生著：《民事簡易程序研究》，中國人民大學出版社201*年版，第293頁。（12）

《構建訴調對接機制共創(chuàng)岳麓平安和諧》，載

，于201*年3月23日訪問。（13）

張嫣著：《“訴調對接”機制研究》，南京師范大學研究生碩士學位論文。部門聯合設一個工作機構，針對轄區(qū)內發(fā)生較多的道路交通事故損害賠償案件進行訴前調解，如調解不成則依法受理審判，被稱為“三調聯動”訴調對接模式，其確實起到快速有效化解部分爭議較小的道路交通事故損害賠償糾紛的作用，對于爭議較大、事實復雜的糾紛也通過訴前調解中固定證據等作用大大縮短案件的審理期限，提高化解矛盾的效率。筆者所在法院的基層人民法庭還聘請部分人員調解員為陪審員，實踐中通過他們參與陪審和調解的案件較好的實現了化解社會矛盾的同時維持鄉(xiāng)土社會人情關系和社會秩序的良好效果。

“聯系型”的訴調對接機制是指法院和調解機構相互獨立，通過聯系的方式發(fā)揮訴調對接的作用，主要包括兩種模式，一種是委托調解，“對于一部分案件事實較為清楚、法律關系較為明晰的簡單民事糾紛，法院在立案受理后，委托給人民調解組

（14）織進行調解，調解不成的轉入下一審理程序�！绷硗庖环N是指

導調解，“對于人民調解組織正在調解的案件，由法院指導法官向人民調解組織提供法律、調解方案等方面的指導，促進案件

（15）調解成功�！�

由于訴調對接機制的理論研究滯后，導致訴調對接機制的

（14）（15）

張嫣著：《“訴調對接”機制研究》，南京師范大學研究生碩士學位論文。

《訴調對接：尋求多元化糾紛解決機制》，載《重慶法制報》201*年9月1日3版。模式也多種多樣，既有對接比較緊密的“聯合型”，也有結構比較少松散的“聯系型”，有人民法院提出并主導構建的機制，也有司法行政部門和人民調解機構主導構建的機制，總的來說訴調對接機制的構建尚處在探索階段，還需要進一步完善。筆者認為目前訴調對接機制的構建仍存在三個不足：

首先，當前訴調對接機制的理論研究滯后。理論研究的滯后，指導原則缺乏，操作規(guī)范不統(tǒng)一，導致有的法院認為訴調對接機制是司法調解和其它調解的對接，有的認為是訴訟與調解兩種矛盾化解方法的對接；有人認為訴調對接機制有違司法的被動性、謙抑性，有的認為訴調對接符合能動司法精神和人民群眾的要求。

其次，人民法院在訴調對接機制中定位模糊。有的認為應當由法院主導，有的認為應當由人民調解機構主導，而人民法院定位模糊也導致現有部分法院訴調對接機制運行中，對于達成人民調解協(xié)議等的調解結果如何給予法律權威保障產生疑問。

最后，訴調對接機制程序不完善、功能不健全。現有的訴調對接機制嘗試中并未完善的建立案件分流機制、對接運行流程、司法審查保障機制。構建及完善以法院為主導的化解社會矛盾的訴調對接機制針對目前訴調對接機制構建存在的不足，筆者認為應當從以下三個方面構建和完善以法院為主導的訴調對接機制：

第一，進一步加強訴調對接機制的理論研究工作，并制定構建訴調對接機制的法規(guī)，為構建和完善訴調對接機制提供切實可行的依據。我國的人民調解制度是除訴訟程序外，運用最為廣泛、最成功、并深受廣大群眾和基層社會歡迎的一項具有中國特色的法律制度。應當將人民調解機制作為預防矛盾、化解糾紛的第一道防線。提升人民調解機制的糾紛解決能力，減少社會轉型時期的不安定因素�！霸V調對接”機制應當以改革傳統(tǒng)人民調解制度，著重建立以法院為主導的訴調對接機制為目標，通過對人民調解指導等形式實現人民調解與訴訟制度有機銜接不僅有利于樹立人民調解的權威，也有利于激勵人民調解機構去化解更多的社會矛盾，減少國家有限司法資源的耗費，更有利于方便、快捷地維護和實現人民群眾的合法利益，維護社會秩序，維護司法的安定性、權威性。

在理論研究的基礎上，應當盡快出臺關于訴調對接機制的法規(guī)，統(tǒng)一各地訴調對接機制的模式，健全訴調對接的職能。目前對于訴調對接機制的規(guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏操作性。如最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》中的相關規(guī)定，最新頒布的《中華人民共和國人民調解法》的規(guī)定，而《民事訴訟法》第16條第一款規(guī)定：“人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下，調解民間糾紛的群眾性組織”。民事訴訟法第87條還規(guī)定：“人民法院進行調解，可以邀請有關單位和個人協(xié)助。被邀請的單位和個人，應當協(xié)助人民法院進行調解�！币陨戏�律規(guī)定是目前一些法院嘗試訴調對接的依據。從其他法律淵源來說，訴調對接機制其實不但有著一定的歷史傳統(tǒng)，而且有廣泛的實踐樣本。如明代就有法律規(guī)定：“各州縣設立申明亭。凡民間有詞狀，許

（16）耆老里長準受理于本亭剖理”。《陜甘寧邊區(qū)民刑事件條例》

第十一條規(guī)定：“系屬法庭之案，得由法庭以職權依據本條例之規(guī)定進行調解，或指定雙方當事人之鄰居、親友或民眾團體在

（17）外從事調解�！薄叭毡久袷抡{停法確立了以廣泛的民事糾紛

為對象、通過當事人互讓尋求合乎道理又符合實情的解決方法的司法調停制度。該法指定了有關調停的通則，就住宅地建筑物調停，農事調停、商事調停、交通事故調停以及礦業(yè)公海調

（18）停等設了特則。”可以說訴調對接機制不但具有良好的傳統(tǒng)

（16）（17）

夏勇著：《走向權利的時代中國公民權利發(fā)展研究》，中國政法大學出版社，201*年版，287頁

張嫣著：《“訴調對接”機制研究》，南京師范大學研究生碩士學位論文。（18）

[日]小島武司、伊藤真編：《訴訟外糾紛解決法》，丁婕譯，中國政法大學出版社，201*年版，4頁文化基礎，而且在世界范圍內被證明具有化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的作用，理論界和實務部門可以從歷史的角度和實證的角度研究訴調對接機制的依據和操作經驗，充實訴調對接機制的理論，為訴調對接機制構建提供理論指導和操作依據。

第二、找準法院在訴調對接機制中的定位，明確法院在訴調對接機制中的職能。筆者認為訴調對接機制中法院應當定位為訴調對接機制的主導機構。理由有三點：一是當前人民調解機構并不健全，功能也不完善。我國原有的人民調解機構因社會發(fā)展而名存實亡，《人民調解法》剛實施不久，新的人民調解機構尚未建立健全，而法院作為國家機關機構完善覆蓋面廣，由人民法院主導訴調對接機制的建立符合實際情況。二是相關法律條文的規(guī)定均以法院為主導角度制定，如《人民調解法》的第五條、第十八條、第三十三條，《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》的第2、7、8、10、14、15條和第五部分等。三是為了保證訴調對接機制的運行效果，必須賦予人民調解工作一定的權威性和相關權力，必須平衡好化解社會矛盾和維護法律權威、司法公信力。所以由法院主導可以發(fā)揮法院司法審查保障的功能，確保無論是采取人民調解還是訴訟的方式化解矛盾都在法律的規(guī)定的范圍內進行，保護當事人的合法權益。依據以法院為主導建立訴調對接機制的認識，筆者認為構建訴調對接機制應當賦予法院的職能包括：案件審查分流職能、業(yè)務指導職能、司法審查保障職能。

案件審查分流職能。通過合理的案件審查分流職能，可以充分發(fā)揮訴調對接機制的效能，可以將社會矛盾分流至適當的渠道予以解決。在以法院為主導的訴調對接機制中，可以通過改造法院的立案大廳將矛盾糾紛的受理和分流職能合并到一個窗口，依據繁簡分流原則，可以把案情簡單、事實清楚、爭議不大的糾紛分流到調解機構進行訴前調解。而對于案情復雜、專業(yè)性強、爭議較大的糾紛，則應由法院直接受理進入訴訟程序。審查分流還應當遵循自愿調解原則，如果當事人的矛盾雖然簡單，但當事人不同意采取調解的方式解決，則應尊重當事人的意愿，避免將訴前調解變成強制性的訴前程序，保護當事人的合法訴權。目前已有一些地區(qū)嘗試了分流機制的建立如“上海市二中院依托立案大廳的“訴訟服務中心”，推出立案調解機制，充分利用“第一時間接觸當事人、第一時間了解案情”的優(yōu)勢，對于事實清楚、權利義務明確、爭議不大的簡單買賣糾紛、借貸糾紛等商事案件，積極引導當事人選擇調解方式解決

（19）糾紛，以節(jié)省司法資源�！�

（19）

《商事案件訴調對接機制的構建與實踐》，載，于201*年3月25日訪問。業(yè)務指導職能。通過法院的業(yè)務指導職能有利于更好的發(fā)揮訴調對接機制的效能，提高社會矛盾化解的質量。首先法院應當發(fā)揮調解技能指導的職能，當前調解機構尚不健全，調解員在調解技能方面比較欠缺，而法官可以將在執(zhí)法辦案過程中積累的司法調解的經驗傳授給調解機構的調解人員，提高他們的調解技能。其次法院應當發(fā)揮法律法規(guī)指導職能，調解應當在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內進行，不能違法調解損害當事人的合法權益。法院應當定期開展對調解人員的法律法規(guī)指導。最后人民法院還應當發(fā)揮規(guī)范指導職能，通過該職能，可以將法院調查事實中制作筆錄、舉證、質證、認證等操作方法引入調解中，提高調解的效率，如果一旦調解不成，可以由訴調對接機制轉入訴訟程序，提高審判效率。法院還應當將回避制度、檔案制度等規(guī)范操作程序引入調解機制，提高調解的規(guī)范性從而提高社會矛盾化解的質量。

司法審查保障職能。司法審查保障職能是訴調對接機制的核心職能，關系到訴調對接機制能否良好運行，能否達到化解社會矛盾的目的。首先法院應當發(fā)揮司法審查職能，審查調解的程序和結果是否符合法律的規(guī)定和當事人自愿的原則。關于司法審查還有些爭議觀點，有種觀點認為法院不應對未立案的糾紛調解結果予以審查，這可能剝奪當事人的訴權，違背了民事訴訟的基本原理。筆者認為這種觀點不妥，因為司法審查并沒有剝奪當事人的訴權，當事人仍然可以就爭議進行訴訟，當事人訴前調解達成的協(xié)議在司法審查確認前可以作為訴訟證據，如果調解協(xié)議違反了法律或自愿原則，法院仍然可以運用審判權否定協(xié)議。而且對于司法審查法律最高人民法院發(fā)布的《關于人民調解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》已有明確規(guī)定，筆者認為規(guī)定是比較符合理的，在訴調對接機制中賦予法院司法審查職能，可以有效防止當事人通過惡意訴訟或惡意串通等形式達成違反公序良俗的協(xié)議或是侵害國家、集體、他人的合法權益；可以有效防止調解機構違反正常調解程序、違反回避制度、違反當事人自愿原則等侵害當事人合法權益的情形發(fā)生；還可以有效防止久調不決情形發(fā)生，通過訴調對接加快矛盾化解的過程；可以有效保證調解協(xié)議符合法律規(guī)定，不因調解協(xié)議違反法律規(guī)定或以合法形式掩蓋非法目的、規(guī)避法律規(guī)定，從而引發(fā)新的社會矛盾。

人民法院還應當充分發(fā)揮保障職能，保障訴前調解結果可

（20）

以執(zhí)行。有學者認為可以采取由法院作出“司法確認裁定書”

的形式，有學者認為訴前調解協(xié)議僅僅具有民事合同的性質（21）關于這個問題筆者較認同江偉等學者的觀點：“解決人民調解

（20）（21）

馮偉、舒秋膂著：《“訴調對接”的理論透視及制度建構》，載《中南大學學報》201*年第4期，第34頁。

史尚寬著：《債權法各論》，中國政法大學出版社，201*年版，857頁。協(xié)議的效力問題的關鍵，不在于從實體上確認它是否屬于一種民事合同，而在于通過程序的設，使其如何更好地與訴訟相銜接；并在承認人民調解正當性的前提下，如何通過程序裝更好地保護當事人利益。”（22）即無論是采取司確認裁定書還是僅僅承認調解協(xié)議是民事合同，重點在于通過訴調對接機制賦予訴前調解協(xié)議強制執(zhí)行力，以此來保證訴前調解的效果和權威。對此，在筆者行文過程中最高院《關于人民調解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》給出了答案，對調解協(xié)議人民法院應當以“決定書”形式確認，經確認后可以強制執(zhí)行。筆者認為最高院的規(guī)定有利于完善訴調對接程序，保障非訴訟化解矛盾方式能夠有效發(fā)揮作用。

建立健全訴調對接機構，完善訴調對接流程設置

筆者認為訴調對接機構應當至少建立以下機構，以完善“訴”和“調”科學對接的流程設。

首先要建立糾紛受理機構糾紛受理和分流中心。即通過改造現有的法院立案大廳為糾紛受理的窗口，將糾紛統(tǒng)一受理，然后審查分流到適合的渠道去予以解決。

其次要建立業(yè)務指導機構人民調解指導室。通過該業(yè)務指導機構，可以發(fā)揮人民法院對人民調解的業(yè)務指導職能，

（22）

江偉、廖永安著：《簡論人民調解協(xié)議的性質和效力》，載《法學雜志》，201*年第2期，第79頁。包括規(guī)范人民調解的程序、回避制度、事實調查程序、證據固定程序、立檔存案程序等業(yè)務，提高訴前調解的水平。

再次要建立司法審查保障機構訴前調解專業(yè)化合議庭�！皩�業(yè)化合議庭有點就在于能夠對類型化案件的特點、規(guī)律總結提煉，并上升為一般司法問題、法學問題及立法可預見性

（23）問題�！苯�立對訴前調解的專業(yè)化合議庭，有利于提高司法審

查專業(yè)化和規(guī)范化程度。最高院新出臺的《關于人民調解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》規(guī)定，對調解協(xié)議應當指定一名審判人員予以審查，筆者認為如果能夠完善人民調解的機構和職能，采取調解方式化解的矛盾必然數量十分龐大，調解協(xié)議的內容和形式也可能越來越復雜，成立專業(yè)化合議庭可以比一名審判人員予以審查更好的確保調解符合法律規(guī)定，也能防止一名審判人員審查可能造成的恣意或腐敗。

最后應當建立辦公機構訴調對接聯席辦公室。訴調對接畢竟是兩種矛盾化解程序的對接，人民調解和人民法院訴訟程序仍然相對獨立，在對接中還有各種文件流轉、材料收轉、疑難糾紛研究、工作成果對接、人員對接、涉訪動態(tài)維穩(wěn)預警防范等諸多工作需要一個協(xié)調機構協(xié)調辦理，所以有必要建立訴調對接聯席辦公室，負責訴調對接的日常行政性工作。

（23）

康寶奇著：《合議庭專業(yè)化對法官職業(yè)化建設的思考與實踐》，載《人民司法》201*年第2期�；�于上述訴調對接機制職能和機構的設，筆者認為訴調對接機制的流程應當按下圖所示來設：

糾紛受理機構（由人民法院立案庭改造）

（受理糾紛，審查糾紛，分流渠道）

調解組織人民法院業(yè)務指導↓

立案

↓

調解員訴前調解訴中調解或依據訴訟程序審理

調成未調成調成未調成達成訴前調解協(xié)議（由人民法院依法履行

司法審查和保障職能）自愿履行判決

對于當事人申請執(zhí)行的依法立案受理，強制執(zhí)行

“訴調對接”流程圖

訴調對接機制與其它調解機制的關系一、訴調對接機制與司法調解的關系

最高人民法院在201*年就提出“調解優(yōu)先、調判結合”的精神，在201*年6月7日又發(fā)布《關于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》，要求全國各級法院在當前案多人少、矛盾突出的現實情況下，積極通過司法調解的方式提高化解矛盾的效率，做到案結事了，維護社會的秩序。訴調對接機制與司法調解是“并行關系”，兩者之間沒有矛盾。訴調對接機制中的調解著重體現在進入訴訟司法程序前，對于某些類型的社會矛盾交由調解機構進行調解，以此提高化解社會矛盾的效率。而訴前調解機制并不排斥在司法程序中對案件進行調解，如果訴前調解未取得成功，在訴訟程序進行過程中，當事人雙方隨著庭審查明事實和對證據的質證、認證過程，必然對自己訴訟的結果有更明確的預測，因此當事人因預測訴訟結果不利或其他原因提出調解意向或方案，只要另一方當事人自愿同意調解，應當視為當事人對自己訴訟權利的合法處分，對于調解的結果只要雙方當事人同意并且不違反法律和自愿原則，應當視為當事人對自己實體權利的合法處分。因此訴前調解不成功并不意味著訴訟程序中的司法調解一定不能成功，也不意味著訴前調解和司法調解相矛盾，訴調對接機制與司法調解是并行關系，對一起矛盾糾紛可以首先進行訴前調解，訴前調解不成功可以在訴訟程序中進行司法調解，也可以直接進入訴訟程序進行司法調解。

二、訴調對接機制與行政調解是“相輔相成的關系”。行政調解“是國家行政機關處理糾紛的一種方法。國家行政機關根據法律規(guī)定，對屬于國家行政機關職權管轄范圍內的行政糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎上達成一致協(xié)議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾�！保�24）行政調解的主要類型有：基層人民政府調解、國家合同管理機關調解、公安機關調解。從程序角度而言，相關行政糾紛的受理和調解處理程序是相對獨立的一種矛盾糾紛處理程序，與人民法院訴訟程序和訴訟中的司法調解是并列關系。但從化解社會矛盾的角度而言，行政調解與訴調對接機制是相輔相成的關系，當事人發(fā)生行政糾紛時可以通過行政糾紛受理渠道申請進行行政調解，但如果當事人不知向何渠道尋求解決途徑時，由訴調對接機制糾紛受理中心受理，并依法分流到行政調解解決渠道則可以減少當事人的負擔，方便當事人矛盾糾紛的解決。反過來，如果行政調解未能解決糾紛，通過訴調對接機制的協(xié)調幫助當事人完成案件的立案起訴手續(xù)，則也是一種便利當事人的措施，當事人可以及時起訴通過訴訟或司法調解解決糾紛。所以訴調對接機制與行政調解是相輔相成的關系。

三、訴調對接機制勞動爭議調解機制是“對接關系”。《勞動爭議仲裁調解法》第二章第十條規(guī)定：“發(fā)生勞動

（24）

行政調解，載，于201*年3月28日訪問。爭議，當事人可以到下列調解組織申請調解：（一）企業(yè)勞動爭議調解委員會；（二）依法設立的基層人民調解組織；（三）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織。企業(yè)勞動爭議調解委員會由職工代表和企業(yè)代表組成。職工代表由工會成員擔任或者由全體職工推舉產生，企業(yè)代表由企業(yè)負責人指定。企業(yè)勞動爭議調解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔任。”由此可見勞動爭議調解機制中的調解是以人民調解為基礎的，因此勞動爭議調解機制中的調解機構就是訴調對接機制中的調解機構，訴調對接機制與勞動爭議調解機制是對接關系，即由于勞動爭議發(fā)生的社會矛盾糾紛應由糾紛受理中心受理，適合調解的應當分流到調解機構進行調解化解。

四、訴調對接機制與仲裁調解機制是“并列關系”。我國的《仲裁法》第51條規(guī)定：“仲裁庭在作出裁決前，可以先行調解。當事人自愿調解的，仲裁庭應當調解。調解不成的，應當及時作出裁決。調解達成協(xié)議的，仲裁庭應當制作調解書或者根據協(xié)議的結果制作裁決書。調解書與裁決書具有同等法律效力�！奔丛谥俨贸绦蛑挟斒氯丝梢赃x擇以調解的方式解決糾紛。但是糾紛當事人之間簽訂有效的仲裁協(xié)議或是仲裁條款是仲裁程序啟動的前提，所以仲裁程序中的調解機制與訴調對接機制是并列關系，訴調對接機制的案件當事人如無仲裁協(xié)議則不能選擇仲裁機構予以調解，仲裁程序中當事人如果調解不成也無法直接進入訴訟程序來解決糾紛。

結語

訴調對接機制是建立多元化矛盾糾紛化解機制的重要內容，也是當前的必要選擇。訴調對接機制也符合我國傳統(tǒng)文化基礎上的司法歷史規(guī)律，并在世界范圍內廣泛被采用。目前各界對訴調對接機制認識不一，實踐形式多樣，亟待加深研究，統(tǒng)一規(guī)范操作。筆者從法院參與社會管理創(chuàng)新的角度出發(fā)，以法院訴調對接機制構建的實踐為基礎，對訴調對接機制化解社會矛盾的功能，法院在訴調對接機制中的定位、職能，訴調對接機制的平臺構建和流程設進行了探析，希望對我國建立完善的多元化糾紛解決機制和完善的訴調對接機制提供一些參考。

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