新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的實(shí)踐與思考

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地保障問題的實(shí)踐與思考

第十三督導(dǎo)組

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是落實(shí)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略國策的具體實(shí)踐，是市委市政府以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，持續(xù)探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的“新三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，是一項(xiàng)民心工程、德政工程。國土資源部門服務(wù)好新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)責(zé)無旁貸，在秉承“法不授權(quán)不可為，法無禁止想法為”的原則下，認(rèn)真研究政策，用足用活政策，大膽創(chuàng)新，先行先試，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地保障問題進(jìn)行初步實(shí)踐和探索。

一、保障用地的政策措施

(一)靈活運(yùn)用政策，保障新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地需求。一是對利用原農(nóng)村居民點(diǎn)的，在原農(nóng)村居民點(diǎn)范圍內(nèi)進(jìn)行拆舊建新，不再重新審批，依據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃對，建設(shè)的位置、面積經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，報(bào)縣級國土資源管理部門備案。二是對利用低丘緩坡等未利用地的，不受年度用地計(jì)劃指標(biāo)限制，由縣級人民政府審批，報(bào)市國土資源管理部門備案。三是借助農(nóng)村土地綜合整治這個(gè)平臺，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中布局、規(guī)模整治、分步實(shí)施”的思路，組織編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地整治、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地。四是利用好增減掛鉤政策，抓住使用“三項(xiàng)

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整治”指標(biāo)報(bào)掛鉤的機(jī)遇，在妥善安排掛鉤建新區(qū)解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)占用耕地（或其它農(nóng)用地）的前提下，編制掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃方案，逐級上報(bào)省國土資源廳審批。（二）搶抓工作機(jī)遇，搞好土地規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的的銜接。新一輪土地利用總體規(guī)劃于201*年開始編制，而新的村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作尚未啟動(dòng)。為了搞好銜接，市國土資源部門以縣、鄉(xiāng)二級土地利用總體規(guī)劃成果與“二調(diào)”數(shù)據(jù)對接為契機(jī)，對現(xiàn)行土地政策和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地進(jìn)行深入研究，在于法周延，于事簡便的前提下，充分利用技術(shù)手段完善縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃，使其與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行充分銜接，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地預(yù)留發(fā)展空間。

（三）加大支持力度，為社區(qū)用地提供優(yōu)惠政策。對凡是新型農(nóng)村社區(qū)用地的報(bào)件，只要項(xiàng)目規(guī)劃符合政策要求，材料齊全的，將在最短的時(shí)間內(nèi)完成審查并上報(bào)；對新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)屬于通鄉(xiāng)通村的道路（含村內(nèi)的道路硬化）、公共設(shè)施、村民住宅辦理集體建設(shè)用地手續(xù)，屬于經(jīng)營性用地辦理手續(xù)的，尊重社區(qū)和村民意見，辦理集體建設(shè)用地或國有建設(shè)用地；對通過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，建新拆舊整理復(fù)墾后，新增加耕地面積大于建設(shè)占用耕地面積的部分，作為置換出的建設(shè)用地指標(biāo)，允許流轉(zhuǎn)，保證發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的就地就業(yè)安置；鼓勵(lì)和支持把發(fā)展農(nóng)業(yè)為劣勢的低

丘荒坡等未利用土地開發(fā)利用為宜林則林、宜果則果、宜工則工的農(nóng)用地或建設(shè)用地，開發(fā)為建設(shè)用地的直接辦理集體建設(shè)用地手續(xù)，變發(fā)展農(nóng)業(yè)的劣勢為發(fā)展工業(yè)和林果業(yè)的優(yōu)勢。

二、存在的主要問題

（一）建設(shè)用地指標(biāo)少，保障難度大。201*年上級下達(dá)我市新增建設(shè)用地計(jì)劃450公頃，其中含南陽市中心城區(qū)用地計(jì)劃312公頃；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)全省全年也只有2666多公頃。而市縣區(qū)今年重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)測用地就達(dá)5860多公頃。僅有的建設(shè)用地指標(biāo)相對全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求而言，只能是杯水車薪。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地保障，應(yīng)主要通過挖潛和盤活存量來解決。

（二）兩個(gè)規(guī)劃編制時(shí)間相差遠(yuǎn)，銜接壓力大。新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃主要涉及縣鄉(xiāng)兩級，而縣鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃已分別于201*年11月19日和201*年4月27日由省、市批準(zhǔn)實(shí)施。借助土地利用總體規(guī)劃和“二調(diào)成果”對接的機(jī)會對其進(jìn)行調(diào)整，完成和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的銜接。對接工作上級要求今年5月底完成，6月1日開始用新的數(shù)據(jù)庫審批用地報(bào)件，到7月1日前不能完成的市縣，將停止其土地報(bào)批；而我市大部分新型農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃還沒完成。因此，兩個(gè)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“無縫對接”，時(shí)間緊、壓力大。

（三）受多種主觀客觀因素的影響，許多新的問題需進(jìn)

一步的研究。盡管新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地有多條途徑可以解決，但或多或少都有不盡人意的地方。例如：利用舊村改造手續(xù)簡單，但前期拆遷需要大量的資金投入和繁重的維穩(wěn)工作，基層政府感到壓力大，有回避傾向；利用未利用地程序簡單，政府投入少，維穩(wěn)壓力小，不受指標(biāo)限制，但這類地少，又多分布在偏遠(yuǎn)交通不便的地方，若做為農(nóng)村社區(qū)用地，達(dá)不到方便生活，利于生產(chǎn)的目的；土地綜合整治對于新型農(nóng)村社區(qū)來說以一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位編制項(xiàng)目規(guī)劃比較適宜，但群眾認(rèn)識跟不上，涉及面廣，融資難，問題多，組織難度大；大部基層政府寄希望于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤解決用地問題，但此類用地報(bào)批有嚴(yán)格的審批程序和年度指標(biāo)的限制；利用商業(yè)開發(fā)模式建設(shè)的社區(qū)用地需辦理征收手續(xù)，程序多，申報(bào)周期長，如果組織不好，極易出現(xiàn)新的違法違規(guī)和小產(chǎn)權(quán)房。

（四）政策宣傳力度不夠，基層認(rèn)識不到位。個(gè)別地方在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，為降低拆遷難度，不愿利用舊村址，轉(zhuǎn)向占用成本較低的耕地進(jìn)行建設(shè)，借承諾規(guī)劃可調(diào)整之機(jī)，要求調(diào)整占用基本農(nóng)田。這種做法，勢必會造成占好補(bǔ)劣，建新易、拆舊難、報(bào)批難的問題，給新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與發(fā)展遺留新的矛盾和問題。

三、有關(guān)建議

（一）加快規(guī)劃編制。要加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)空間布

局規(guī)劃的編制工作，力爭抓住土地規(guī)劃和“二調(diào)成果”對接的機(jī)會，充分實(shí)現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃的無縫銜接。實(shí)施舊村改造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要認(rèn)真研究農(nóng)村土地綜合整治政策，確保土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃充分銜接，統(tǒng)籌兼顧，減少報(bào)批環(huán)節(jié)，提高運(yùn)作效率，從而實(shí)現(xiàn)有限資源的效益最大化。

（二）及早謀劃，穩(wěn)步推進(jìn)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)龐大的社會工程，時(shí)間緊，任務(wù)重，沒有現(xiàn)成的路子可走。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地不能等到項(xiàng)目上馬時(shí)才申報(bào)，要克服畏難情緒和觀望思想，不等不靠，未雨綢繆，早準(zhǔn)備、早行動(dòng)，確保項(xiàng)目早落地、早見效。實(shí)施村莊改造、土地綜合整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不能有急功近利的思想，要依法辦事，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，分期、分批、規(guī)范有序地依次跟進(jìn)。

（三）提高認(rèn)識，加強(qiáng)宣傳。在當(dāng)前國家實(shí)行緊縮土地供應(yīng)政策的情況下，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地不能期盼上級給指標(biāo)，要把眼光放遠(yuǎn)，把目光盯在存量土地盤活挖潛上。要加大宣傳工作力度，既要宣傳新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要意義調(diào)動(dòng)全社會的力量參與其中；又要多途徑、多角度宣傳國家土地政策和閑置土地利用政策，營造依法依規(guī)、規(guī)范有序的良好用地環(huán)境。

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新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐與思考

聞集鄉(xiāng)宋森郭東華

聞集鄉(xiāng)地處虞城縣東南部，轄25個(gè)行政村，104個(gè)自然村，4.2萬人口，5.5萬畝耕地，連霍高速公路橫穿該鄉(xiāng)。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，聞集鄉(xiāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，結(jié)合聞集實(shí)際，大膽創(chuàng)新，積極探索，聘請專家學(xué)者規(guī)劃設(shè)計(jì)，將全鄉(xiāng)25個(gè)行政村的104個(gè)自然村規(guī)劃為3個(gè)大型社區(qū)。

一、以民為本，科學(xué)運(yùn)作，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)

搞好科學(xué)規(guī)劃，明確建設(shè)方向。讓農(nóng)民搬進(jìn)新居，不只是簡單的拆遷改造，還要考慮到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、文化的傳承和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的改善，因此要有一個(gè)長遠(yuǎn)全面的科學(xué)規(guī)劃。聞集中心社區(qū)在建設(shè)中做到先期規(guī)劃、通盤考慮、實(shí)施功能分區(qū)，規(guī)劃了居住區(qū)、項(xiàng)目區(qū)、行政區(qū)、生活服務(wù)區(qū)等，并在規(guī)劃中為將來發(fā)展留足空間。

干群充分醞釀，科學(xué)制定方案。在政策制定階段，我們依照上級有關(guān)政策，通過外出考察，結(jié)合本鄉(xiāng)實(shí)際，因地制宜，堅(jiān)持從群眾中來、到群眾中去原則，按照“4+2”工作法要求，深入群眾家中，廣泛征求意見，拿出初步改造方案，然后召開不同層次會議，逐條討論研究，最終得到群眾認(rèn)可。使群眾“明白簽約、清楚補(bǔ)償、高興搬遷，順利回遷”。堅(jiān)持以民為本，做好宣傳發(fā)動(dòng)。召開動(dòng)員大會和多種形式的座談會，宣傳城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢，宣傳新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要意義，宣傳拆遷政策，宣傳拆遷建成后的美好前景。

干部率先垂范，確保順利建設(shè)。在拆遷改造過程中，我們充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的示范帶動(dòng)作用，鄉(xiāng)、村班子成員統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，從自身做起，帶頭拆遷，率先垂范，舍小家、顧大家，不計(jì)得失，爭做先鋒，確保改造工作順利進(jìn)行。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中面臨的困難和問題

農(nóng)民的思想觀念問題。由于長期受到封建思想和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)民的思想觀念始終不能從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀念中轉(zhuǎn)變過來，思想觀念僵化、守舊。因此，對農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)認(rèn)識不足，觀念模糊，積極性不高。滿足現(xiàn)狀，停滯不前的農(nóng)戶大有人在。特別是有部分農(nóng)戶，生活水平比較低下，自認(rèn)為能吃上飯就可以了，根本不關(guān)心農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，所以，觀念守舊是影響農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)主要問題。

資金短缺問題。搞農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，就要增加投入。無論是建立各種批發(fā)交易市場，還是實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，也不論是搞科技培訓(xùn)、人才教育，還是建立社會化服務(wù)體系，都需要資金的投入。特別是要搞好農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，也同樣更離不開資金，資金哪里來，由誰出，雖然是農(nóng)民自己的根本利益，但是否愿意出資，這都是擺在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要問題。再之地方配套資金短缺，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目資金匱乏，啟動(dòng)資金和配套資金也沒列入到政府的財(cái)政預(yù)算，建設(shè)資金更是短缺，難以滿足城鎮(zhèn)建設(shè)資金的需要。

交通運(yùn)輸問題。農(nóng)村城鎮(zhèn)化實(shí)施后，建立各類批發(fā)市場及勞務(wù)市場，農(nóng)民不僅僅從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入了農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域。因此，交通和運(yùn)輸便成了關(guān)鍵。從目前情況看，有的社區(qū)交通運(yùn)輸環(huán)境還不適合農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。

征地拆遷問題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們保護(hù)自身權(quán)益的意識不斷增強(qiáng)。在土地征收拆遷過程中，雖然嚴(yán)格按照國家政策進(jìn)行補(bǔ)償，并積極做群眾的思想工作，但部分群眾對房產(chǎn)、地上物及土地的補(bǔ)償要求越來越高，導(dǎo)致一些重大工程推進(jìn)速度緩慢，影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。

同地同權(quán)不同價(jià)的問題。依據(jù)《土地管理法》規(guī)定：要改變農(nóng)村集體用地的所有權(quán)，首先辦理土地征轉(zhuǎn)審批手續(xù)，把農(nóng)村集體用地改變?yōu)閲�有土地，才能�?shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有城市建設(shè)用地“同權(quán)”。但農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)格主要受所在位置、交通條件、土地市場需求和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素制約，這就造成了農(nóng)村集體用地與國有土地之間的同地同權(quán)不同價(jià)的問題。

三、加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的思考

提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線，始終貫穿在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中。堅(jiān)決以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量作為戰(zhàn)略方向，切實(shí)治好只求數(shù)量不求質(zhì)量的“城鎮(zhèn)化虛胖癥”，讓每一個(gè)城鎮(zhèn)做到資源利用集約化、城鎮(zhèn)功能良性化。

社區(qū)建設(shè)應(yīng)注重宣傳引導(dǎo)。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，充分考慮群眾能力，鼓勵(lì)條件較好或急需建房的群眾先建，條件較差或暫可不需要建房的可以后建。對于社區(qū)住宅，規(guī)劃設(shè)施不同造價(jià)的戶型供群眾選擇，避免農(nóng)戶建房超出自己經(jīng)濟(jì)能力。

引導(dǎo)農(nóng)民入住農(nóng)村新型社區(qū)。堅(jiān)持建得起，住得下，穩(wěn)得住，能致富。將培育產(chǎn)業(yè)支撐、提高農(nóng)民素質(zhì)作為首要前提。

加大對群眾尤其是困難戶扶持力度。近兩年來，得益于黨和國家的惠民政策，農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增收，農(nóng)民逐步擺脫貧困，但因?yàn)?zāi)致貧，因病返貧現(xiàn)象依然存在。要通過政策扶持，貸款優(yōu)先等措施，加大對困難群體的扶持力度。

典型引路，分步實(shí)施。選擇村情好，群眾覺悟高的村做為試點(diǎn)村先啟動(dòng)，政府積極搞好各種服務(wù)，創(chuàng)新實(shí)踐，培植典型樹樣板，典型引路促啟步。將政府的引導(dǎo)為群眾的自愿行動(dòng)，形成強(qiáng)大合力，為農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)注入源源不斷、取之不竭的動(dòng)力，使新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有力、順利、健康推進(jìn)。

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