淺議如何有效提高制度執(zhí)行力

胡錦濤總書記在十七屆中央紀委第五次全會上指出，抓好反腐倡廉制度建設，必須不斷提高制度執(zhí)行力，制度的效用取決于制度執(zhí)行力�！暗离m邇，不行不至�！睕]有執(zhí)行，就沒有結(jié)果。制度執(zhí)行力和制度二者相輔相成，不可偏廢。近年來，**縣紀委在注重反腐倡廉制度建設的同時，進一步完善制度落實的責任制，明確責任主體，加大宣傳、督查、反饋、考核和懲處的力度，著力提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力，促進了全縣黨風廉政建設和反腐敗工作的深入開展。現(xiàn)就如何提高制度執(zhí)行力方面的問題淺析如下：

一、當前反腐倡廉制度執(zhí)行力方面存在的問題及其原因分析

（一）、制度空泛，跟進執(zhí)行不到位。一是制度設計跟進緩慢。不少監(jiān)督舉措在實踐中已經(jīng)實施并取得較好效果，但相應的制度設計卻沒有迅速跟進。像我縣在制度建設年活動中，就廢止了從2003年以來的制度16項，但新的制度跟進相對緩慢。二是制度設計缺乏預見性。不少單位部門對腐敗易發(fā)多發(fā)領域和環(huán)節(jié)缺乏前瞻思考，往往都是在出現(xiàn)嚴重問題后，才引起重視，才考慮建立制度。三是制度設計的針對性不強。有不少廉政監(jiān)督制度內(nèi)容空乏，缺乏規(guī)范健全的配套體系、具體的懲治措施和明確的實施細則，裁量輻度過大，具體執(zhí)紀執(zhí)法中較難掌握尺度。四是制度設計的系統(tǒng)性不強。實踐中往往是見子打子，出臺的制度多屬應急“單方”，互不關聯(lián)，甚至出現(xiàn)制度“打架”現(xiàn)象，嚴重影響了制度的監(jiān)督效果。

（二）、監(jiān)督乏力，保障機制不完善。一是對重點對象的監(jiān)督流于常規(guī)，缺乏寬范圍、深層次的監(jiān)督機制。比如實踐中對下級領導班子和領導主要負責人的監(jiān)督，往往局限于會議記錄、干部測評等一般性的監(jiān)督手段。二是對重點領域和重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督失之于軟，缺乏強有力、高質(zhì)量的推動機制。比如：政府核心職能部門中掌握重大審批權(quán)力的人員交流任職的力度仍然滯后。三是各類監(jiān)督主體監(jiān)督職能的履行，缺乏必要的保障措施。比如：在黨內(nèi)監(jiān)督上，由于體制機制方方面面的原因，上級監(jiān)督失之于空、同級監(jiān)督失之于軟的現(xiàn)象仍然沒有改變。四是監(jiān)督配套措施的建立和推動跟不上實際需要。比如：領導干部收入申報制度、領導干部個人重大事項報告等制度本身對領導干部沒有很強的約束力，也沒有制定相應的配套制度，對約束領導干部行為作用微乎其微。

（三）、職能弱化，腐敗懲處效果不明顯。一是缺乏拓展和暢通線索提供平臺的激勵保障機制，以致很多線索渠道未能充分發(fā)揮其應有的作用。二是案件查辦的重點不突出，存在應付現(xiàn)象。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)查辦的案件多數(shù)是涉及計劃生育等案件，真正查處黨員干部經(jīng)濟責任、失職瀆職等方面的案件少之又少，沒有起到查辦案件的震懾作用。三是案件查辦的治本功能未能得到充分發(fā)揮，對待出現(xiàn)的問題，往往偏重于問題查處，忽視源頭治理，只知亡羊補牢，不知未雨綢繆。

為什么會出現(xiàn)上述問題，我們認為不外乎以下幾個原因：

一是制度設置的盲目性。部分制度的設置脫離本單位、本部門實際，制度制定者沒有認真研究反腐倡廉的形勢，對反腐倡廉工作究竟需要什么樣的制度研究不夠，只是十分籠統(tǒng)、模糊地提出制度建設要求，這是制度建設盲目性的表現(xiàn)。

二是制度的可操作性不強。從某種意義上講，制度就是規(guī)矩。既然是規(guī)矩，就要有內(nèi)容、主體、程序、監(jiān)督等實質(zhì)性要求。但是，現(xiàn)有的一些制度存在內(nèi)容空洞、要求籠統(tǒng)、難于操作的問題。

三是制度的主體缺位。制度主體不僅僅是制度的執(zhí)行者，還必須包括制度的制定者、制度的監(jiān)督者和制度的評價者。一個制度出臺后能否有效施行、能否體現(xiàn)出其應有的效果，制度的制定者、監(jiān)督者和評價者，都應該負起相應的責任。而當前幾乎所有的制度，都只有制度的執(zhí)行者成為制度建設的唯一責任者，而其它各方都不能負起自己應有的責任。這是導致制度執(zhí)行不力的一個很重要原因。

四是責任追究不到位。制度執(zhí)行不力，很大程度上是因為對責任的追究不到位，現(xiàn)行的很多制度的內(nèi)容只是重在提醒和警告，對違反者的處罰失之于軟，失之于寬，違反制度的成本太低，對與制度有關系的制度制定者、監(jiān)督者和評價者的連坐責任追究更是無從談起，制度的**大打折扣，制度的生命力不能不受到影響。

二、提高反腐倡廉制度執(zhí)行力需要著力抓好的幾個方面

再好的制度，如果不去執(zhí)行，也會形同虛設�，F(xiàn)實情況表明，反腐倡廉制度的執(zhí)行不力仍是反腐倡廉建設的一個“軟肋”。當前不少單位部門缺的不是制度，而是制度的執(zhí)行力不夠，往往是“說在嘴上，寫在紙上，掛在墻上，就是沒有落實在行動上”。因此，反腐倡廉的制度建設，重在建設，貴在落實。

（一）著力抓好領導干部的模范帶頭作用，發(fā)揮領導干部反腐倡廉的自律性和示范性。制度是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程和行為準則，具有一定的權(quán)威性和約束力。在制度執(zhí)行上，領導干部是重點，領導干部在執(zhí)行制度上的典范作用是不可估量的。同樣，領導干部違反制度，其造成的反面影響也是巨大的。領導干部如果缺乏制度意識，不僅難以制定出好的制度，即使有了好的制度也難以得到有效遵守和執(zhí)行。領導干部制度意識強，制度執(zhí)行就有力，腐敗現(xiàn)象就少，即使發(fā)生了腐敗現(xiàn)象也比較容易遏制；相反，缺乏執(zhí)行意識，制度就發(fā)揮不出應有效用，腐敗分子就會肆無忌憚，腐敗行為就會不斷出現(xiàn)。當前有些領導干部，在他們眼中制度是約束別人的，認為自己是領導，想怎么辦就怎么辦，常常將自己游離于制度之外、凌駕于制度之上，這就嚴重破壞了制度的嚴肅性、權(quán)威性和公正性。從實際情況看，一些領導干部的“人治”觀念和特權(quán)思想始終揮之不去，還沒有養(yǎng)成依法辦事的習慣；有的言在法中，行在法外，我行我素，隨意變通，這種狀況如果得不到扭轉(zhuǎn)，就是制定再多的制度也無濟于事。只有通過廣泛宣傳制度，深入學習制度，使廣大黨員領導干部切實領會制度精神，熟知制度內(nèi)容，不斷增強制度意識和規(guī)則意識，牢固樹立嚴格按制度辦事的觀念，帶頭消除權(quán)高于法、情大于法、威盛于法等特權(quán)思想，養(yǎng)成自覺執(zhí)行制度的習慣，把制度轉(zhuǎn)化為黨員干部的行為準則和自覺行動。
（二）著力抓好制度的宣傳教育，提高黨員干部遵守制度的自覺性和主動性。法律法規(guī)以及規(guī)范性文件的落實效果不盡如人意，究其原因，一個重要方面就是對制度的宣傳不到位，沒能讓這些制度真正深入到領導干部的思想里去。為此，要不斷加強對制度的宣傳教育，同時更加注重教育的效果，既要讓被監(jiān)督者知曉制度，又要讓監(jiān)督者知曉制度；要旗幟鮮明地大力開展反腐倡廉教育工作，要結(jié)合本單位本部門的實際，進行長計劃、短安排，不斷增強反腐倡廉教育的針對性和實效性。一是反腐倡廉教育上進行總體部署，納入干部學習教育計劃，開展經(jīng)常性的教育活動。二是要深入基層、深入實際，不斷加強調(diào)查研究，不斷掌干部的思想動態(tài)，以座談會的方式，來提高干部對反腐倡廉建設的認識。三是選準載體，采取豐富多彩的教育形式，如觀看警示片、演講、座談、參觀等形式，使教育活動更具吸引力、說服力和感染力，達到潛移默化的作用，以利增強教育效果，提高執(zhí)行制度的自覺性和能動性。四是教育要輕形式、重效果。能產(chǎn)生實際效果的形式都是好形式，效果決定一切。當前在反腐倡廉教育中，一些單位本末倒置，為了所謂的出成果、樹典型，在形式上挖空心思，面上搞得轟轟烈烈，讓人眼花繚亂，而實際效果上卻是一般，甚至在一些樹為典型的單位出現(xiàn)重大腐敗案件。所以，沒有實際效果的創(chuàng)**是沒有意義的創(chuàng)新。
（三）著力抓好制度的健全完善，增強反腐倡廉制度建設的科學性和實用性。近年來，我縣反腐倡廉法規(guī)制度建設方面取得了長足的進展，制定出臺了一系列基本制度和規(guī)章，但仍然還存在不夠完善的地方，有的往往是原則規(guī)定多，具體細則少；有的應急措施多，長效配套少。 比如 所有這些都極大地影響了規(guī)章制度落實的實際效果。為此，要切實健全完善法規(guī)制度，不斷增強制度的可操作性，要適應形勢發(fā)展的需要，不斷完善和創(chuàng)新反腐倡廉各項法規(guī)制度。一是“實用”。“實用”就是“需要”，如《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》既是監(jiān)督管理的依據(jù)，又是黨員領導遵守的法規(guī)，不追求華而不實的形式和空泛的內(nèi)容，能夠滿足實際工作需要。二是“管用”�！肮苡谩本褪怯行�，如我縣出臺的村財鄉(xiāng)管制度、加強民生工程監(jiān)督檢查制度等，在實際操作中能管得住人，管得住事，管得住權(quán)。三是“好用”�！昂糜谩本褪呛唵�、明了，易記易行，不繁瑣，好監(jiān)督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有實體性要求，又有程序性規(guī)定，可操作，可執(zhí)行。這樣的制度才有質(zhì)、有形、有效。
（四）著力抓好制度的監(jiān)督檢查，維護反腐倡廉制度建設的權(quán)威性和嚴肅性。一個好的制度，其本身應包括制度執(zhí)行中的責任追究內(nèi)容。對于因違反制度而被追究的一方來說，接受追究是其不可回避的義務。但對于行使監(jiān)督權(quán)的一方和行使責任追究權(quán)的另一方來說，這確是他們不可回避的責任。而責任追究不到位，則往往是后兩者沒有盡到責任，這也是一項制度的執(zhí)行失之于軟、失之于寬的最主要原因。而要改變這種現(xiàn)狀，只有建立起制度執(zhí)行者、執(zhí)行監(jiān)督者和責任追究者三方的利益制約機制，才能消除執(zhí)行監(jiān)督和責任追究中老好人的現(xiàn)象，使監(jiān)督和追究真正落到實處。因此，明確并切實追究監(jiān)督者和責任追究者的責任，是制度得以貫徹執(zhí)行的重要保證。從近幾年反腐倡廉制度執(zhí)行情況來看，還存在責任不明，追究不力的問題，如果不解決好這一問題，反腐倡廉制度執(zhí)行責任制將成為“一紙空文”。所以，在責任追究上應著力解決好以下幾個問題。一是要對追究的主體，受追究的行為進行明確化、具體化、規(guī)范化，制訂出客觀、公正的制度和辦法，做到追究責任人人平等。二是在追究過程中要嚴格區(qū)分直接責任和間接責任，以及領導責任和非領導責任，合理掌握追究“度”。三是要把責任追究與對干部的考核、提拔、使用等制度結(jié)合起來，以提高反腐倡廉建設責任制的整合功能。
總之，提高制度的執(zhí)行力，關鍵在于全體黨員干部，更重要的在于領導干部。領導干部既是制度的制定者，又是制度的執(zhí)行者，還是執(zhí)行制度的監(jiān)督者。領導干部一言一行、一舉一動都具有重要的示范、導向和推動作用。領導干部和全體黨員帶頭學習制度、執(zhí)行制度，有助于推動崇尚制度氛圍的形成，引導廣大群眾自覺遵守制度、貫徹制度、維護制度；反之，則會大大影響制度的公信力、執(zhí)行力，其效果甚至比沒有制度還更糟糕。以上，是對如何提高制度執(zhí)行的一些不成熟的建議，如何提高制度執(zhí)行力的問題，也是當前建立健全懲治和預防腐敗體系工作的一項勢在必行的工作，如不能提高制度的執(zhí)行力，一切的制度都將成為一紙空。

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