摘要:我國水土保持生態(tài)建設(shè)的整體性特點(diǎn),既體現(xiàn)在生物措施與工程措施兼顧、協(xié)調(diào)的基本內(nèi)容上,也應(yīng)體現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展途徑中,這是現(xiàn)代水土保持綜合治理優(yōu)化模式的實(shí)際需求。傳統(tǒng)水土保持發(fā)展觀突出“如何發(fā)展得更快”,創(chuàng)造更多的財富,以物為中心。而新時期水土保持生態(tài)建設(shè)更加關(guān)注“為什么發(fā)展”、“怎樣發(fā)展得更快更好”,以人為中心,發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)對措施更加明確。實(shí)施水土保持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,必須統(tǒng)籌規(guī)劃,切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境,保證人與自然的和諧,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展;結(jié)合典型地區(qū)的具體情況,探索區(qū)域水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展途徑
關(guān)鍵詞:水土保持生態(tài)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展
我國水土保持生態(tài)建設(shè)的整體性特點(diǎn),既體現(xiàn)在生物措施與工程措施兼顧、協(xié)調(diào)的基本內(nèi)容上,也應(yīng)體現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展途徑中,這是現(xiàn)代水土保持綜合治理優(yōu)化模式的實(shí)際需求。傳統(tǒng)水土保持發(fā)展觀突出“如何發(fā)展得更快”,創(chuàng)造更多的財富,以物為中心。而新時期水土保持生態(tài)建設(shè)更加關(guān)注“為什么發(fā)展”、“怎樣發(fā)展得更快更好”,以人為中心,發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)對措施更加明確。實(shí)施水土保持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,必須統(tǒng)籌規(guī)劃,切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境,保證人與自然的和諧,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展;結(jié)合典型地區(qū)的具體情況,探索區(qū)域水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展途徑。
一、水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展需求
水土流失是貧困的根源。我國592個貧困縣中,山區(qū)占496個。目前全國90%以上的農(nóng)村貧困人口生活在水土流失嚴(yán)重地區(qū),脆弱的生態(tài)環(huán)境給國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生產(chǎn),生活帶來嚴(yán)重影響。我國政府歷來高度重視水土保持工作。1991年國家頒布了《中華人民共和國水土保持法》,1993年國務(wù)院文件明確提出水土保持是我國的基本國策。50多年來,各級政府組織廣大群眾開展長期的水土流失治理,取得了矚目的成效。到2003年,全國已累計治理水土流失面積8971.36萬公頃,其中小流域治理面積累計達(dá)到3562.84萬公頃。水土保持設(shè)施每年可攔蓄泥沙能力15億噸,增加蓄水250億立方米,減少入黃泥沙3億噸。水土保持是維系生態(tài)安全的主體措施。中國的水土保持工作在長期的實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗,形成了符合我國國情的水土保持政策理論,技術(shù)路線,管理機(jī)制和建設(shè)模式。堅持預(yù)防為主,保護(hù)優(yōu)先的防治方針,以小流域為單元綜合治理的技術(shù)路線,生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益統(tǒng)籌兼顧的原則,政府推動與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的機(jī)制。許多地區(qū)開展了豐富的水土保持生態(tài)建設(shè)實(shí)踐活動,在動員社會力量綜合治理方面,采取承包、租賃、拍賣、股份制、股份合作制等多種形式,推進(jìn)“四荒”(荒山、荒灘、荒坡、荒溝)治理;堅持征收“兩費(fèi)”(水土流失防治費(fèi)、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)),增加治理投入,建立“責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一,治、管、用結(jié)合,全社會參與”的水保治理新機(jī)制,才能有效地加快治理步伐。在開展重點(diǎn)項目建設(shè)方面,對重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┘羞B片治理。對重點(diǎn)項目除繼續(xù)推行“三制”(項目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制)外,同時增加了工程建設(shè)公示制,資金使用報賬制,群眾投勞承諾制,建后管護(hù)責(zé)任制。對不同類型的小流域要抓好不同類型的試點(diǎn)。嚴(yán)格治理質(zhì)量,建設(shè)精品工程。在推廣先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗方面,引進(jìn)優(yōu)良樹種草種,推廣機(jī)修梯田、果樹高接換頭、集雨節(jié)灌、生物護(hù)坡、鼠害防治等常規(guī)成熟技術(shù)。堅持生態(tài)優(yōu)先,突出水源保護(hù),加強(qiáng)河道及湖庫周邊的水土保持生態(tài)建設(shè),將農(nóng)村污水和流域垃圾治理納入小流域治理之中。加強(qiáng)“3S”技術(shù)和生根粉、保水劑等新技術(shù)、新設(shè)備、新材料的引進(jìn)試用,提高水保生態(tài)建設(shè)的綜合效益。
進(jìn)入新世紀(jì),國家按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和全面建設(shè)小康社會的要求,把“實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善,資源有效利用,促進(jìn)人與自然和諧相處,以水土資源的可持續(xù)利用維系良好的生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”作為社會發(fā)展的重要目標(biāo),把重點(diǎn)地區(qū)水土流失治理與生態(tài)修復(fù),封禁治理相結(jié)合,把環(huán)境改善與保障糧食安全,用水安全和群眾脫貧致富相結(jié)合。如何結(jié)合水土保持工作,扶植農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn),消除貧困,既涉及技術(shù)開發(fā)問題,更要研究政策問題,充分發(fā)揮科學(xué)發(fā)展觀對水土保持生態(tài)建設(shè)的重要指導(dǎo)作用。比如研究國家、地方和群眾多元化的投入機(jī)制問題,研究消除貧困的扶植政策問題,研究水土保持的產(chǎn)權(quán)制度改革問題,研究保護(hù)水土流失治理者的合法權(quán)益問題。通過水土流失治理機(jī)制改革,可以促進(jìn)山區(qū)致富,再造秀美山川,推動水土保持的良性發(fā)展,實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全,生產(chǎn)發(fā)展,生活富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)。
水土保持生態(tài)建設(shè)是一項涉及多學(xué)科、多部門的系統(tǒng)工程,應(yīng)當(dāng)在開展水土資源現(xiàn)狀調(diào)查評價的基礎(chǔ)上,根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》,進(jìn)行相應(yīng)各項規(guī)劃的編制工作。如水保建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、城市水保規(guī)劃以及山區(qū)、草原、牧區(qū)等不同類型區(qū)的水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃。要吸取國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗,遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律,體現(xiàn)“天人合一”理念,加強(qiáng)科研與科技推廣工作,運(yùn)用現(xiàn)代科技手段,促進(jìn)區(qū)域綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。
二、現(xiàn)代水土保持生態(tài)建設(shè)的優(yōu)化模式
水土保持生態(tài)建設(shè)綜合評價的目標(biāo),一方面是國民收入的增加和消費(fèi)水平的提高。對于貧困地區(qū)的農(nóng)民來說,就是收入的增加和生活水平的提高。另一方面是保護(hù)水土資源,防治水土流失,改善生態(tài)環(huán)境。為維持或擴(kuò)大土地資源產(chǎn)出能力而進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)、水土保持等土地保護(hù)措施一般要求有長期的資金投入。在這類活動中資金投入長期占用,收益則以長期、分散的收益流形式獲得。這就要求水土流失治理成員應(yīng)由資源所有者(國家、集體)、水土流失治理出資者(政府、集體、公司、個人)和治理者(農(nóng)民)所組成。如各治理主體產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰和利益分配均勻,通力協(xié)作,必然會保證農(nóng)戶和集體的近期經(jīng)濟(jì)收益,增強(qiáng)治理力度,并維持治理成果的長期有效性。這樣便實(shí)現(xiàn)了水土流失綜合治理的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益兼顧,投資者和治理者利益并重的“雙贏”發(fā)展目標(biāo)。
外部經(jīng)濟(jì)性指在生產(chǎn)和消費(fèi)中,一個生產(chǎn)者或消費(fèi)者的行為結(jié)果對其他生產(chǎn)或消費(fèi)者產(chǎn)生的未加償還的正面或負(fù)面作用。水土流失治理存在外部經(jīng)濟(jì)性。如上游流域水土流失治理使下游水庫淤積減少、水質(zhì)提高、污染減少而產(chǎn)生效益。這種效益下游居民沒有付出任何資本就能享受,而上游居民付出了產(chǎn)生這部分收益的資本卻不能得到回報。如果農(nóng)戶進(jìn)行水土流失治理所產(chǎn)生的外部收益大于外部費(fèi)用,則農(nóng)戶的水土流失治理投入規(guī)模小于社會所要求的水土流失治理投入規(guī)模,土地質(zhì)量會發(fā)生下降,不利于可持續(xù)利用。如外部收益小于外部費(fèi)用,則農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模大于社會所要求的規(guī)模,土地質(zhì)量會顯著提高。如果社會不補(bǔ)償農(nóng)戶投資的費(fèi)用,農(nóng)戶是不愿支付費(fèi)用保持與其實(shí)際可獲收益相關(guān)程度不大的資源功能的。如上游營造水土保持林有利于下游減少泥沙淤積而產(chǎn)生航行、灌溉、行洪等功效,但上游農(nóng)戶可能對此并不太關(guān)心。原因是在一般情況下維持或增加這些功能效用所承擔(dān)的費(fèi)用并不能獲得補(bǔ)償或完全無補(bǔ)償。假如下游居民對營造林木活動給予補(bǔ)償,使上游營造者可獲得超過最低預(yù)期的收益,則有助于擴(kuò)大造林規(guī)模,加強(qiáng)對植被狀態(tài)的維護(hù)。一些地方在水土流失治理工作中忽略直接效益和內(nèi)部效益,使區(qū)域水土流失治理的經(jīng)濟(jì)效益同生態(tài)效益之間出現(xiàn)矛盾,治理活動就缺乏內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)動力,只好依賴外部“輸血”,出現(xiàn)一邊治理,一邊破壞的局面。以盈利為主要目的的農(nóng)戶偏重于獲得短期收益,結(jié)果會與土地的可持續(xù)利用發(fā)生沖突。如果降低水土流失治理收益的不確定性,那么農(nóng)戶追求短期收益與土地資源可持續(xù)利用的矛盾會有一定的緩解。因而土地保持收益穩(wěn)定、預(yù)期貼息率低的流域治理項目會對農(nóng)戶有足夠的吸引力。
小流域不僅僅是一個水土流失治理單元,而且還是一個經(jīng)濟(jì)開發(fā)單元,小流域的治理要由過去的生態(tài)防護(hù)型向生態(tài)防護(hù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)相結(jié)合型轉(zhuǎn)變。小流域承包治理獲得成功的一個重要因素就是上下游收益----費(fèi)用統(tǒng)一平衡核算,下游收益補(bǔ)償部分上游經(jīng)營費(fèi)用,使外部性“內(nèi)化”,從而獲取顯著的綜合效益。
從理論上講,水土流失治理既要以資源可持續(xù)利用為目標(biāo),又要發(fā)揮市場配置資源的作用,才有可能妥善處理好水土流失治理中存在的問題。誠然,水土流失治理和經(jīng)濟(jì)收入增長之間確實(shí)存在著“雙贏”的可能性,問題在于:小流域治理的私有品性質(zhì)越濃,公共品性質(zhì)越弱,個人目標(biāo)(或企業(yè)目標(biāo))與社會目標(biāo)之間、短期效應(yīng)和長期效益之間的相容性就越低,也就很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益與社會效益的統(tǒng)一。這顯然是一個需要加以注意的問題。從可持續(xù)發(fā)展的角度看,度量水土流失治理的效果,不僅要看地上植被豐度和地表水利用率的變化,而且要看地下水位的變化。
“四荒”資源的產(chǎn)權(quán)安排,除了要與“四荒”資源的自然屬性、社會屬性相適應(yīng),還必須與所處的發(fā)展階段相適應(yīng),這是誘導(dǎo)水土流失治理工作的關(guān)鍵。一般來說,只有在“四荒”資源使用權(quán)界定清楚的情形下,農(nóng)民才會對“四荒“治理形成穩(wěn)定的收益預(yù)期,進(jìn)而采用可持續(xù)的“四荒”治理措施,所以必須搞好產(chǎn)權(quán)界定!八幕摹辟Y源的產(chǎn)權(quán)界定決不是簡單地發(fā)一張產(chǎn)權(quán)證就能奏效的,必須以法律的形式賦予產(chǎn)權(quán)界定所包含的具體的內(nèi)容。同時,要給“四荒”資源的經(jīng)營者較長的治理時間,使其能夠形成穩(wěn)定的收益預(yù)期,從而采取可持續(xù)的治理措施,真正實(shí)現(xiàn)“四荒”資源的可持續(xù)利用。更為重要的是,要從規(guī)范“四荒”使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件和程序入手,積極培育“四荒”資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,為“四荒”資源的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個寬松的市場環(huán)境,使其成為提高“四荒”資源利用效率的重要途徑。
以拍賣的方式誘導(dǎo)農(nóng)戶競爭“四荒”的使用權(quán),確實(shí)有助于加快“四荒”治理的進(jìn)程。問題在于:有能力競爭到“四荒”資源經(jīng)營權(quán)的人并不一定具有治理水土流失的經(jīng)驗,而有治理水土流失經(jīng)驗的人又不一定有能力競爭到“四荒”資源的經(jīng)營權(quán)。在采用市場經(jīng)濟(jì)體制的國家里,實(shí)行的確實(shí)是資本面前平等的規(guī)則,然而,在發(fā)展的初期,尤其是在貧困地區(qū),過早地強(qiáng)調(diào)資本的平等,有可能形成“四荒”資源的大戶壟斷,多數(shù)農(nóng)戶失去“四荒”資源的經(jīng)營權(quán),從而形成有資本的人承包“四荒”并雇傭有治理經(jīng)驗的窮人治理“四荒”,而有治理經(jīng)驗的窮人競爭不到“四荒”資源不得不憑借著自己的經(jīng)驗和體力受雇于人的局面。這種結(jié)果是不是最優(yōu)或次優(yōu)選擇,應(yīng)該加以探討。目前,政府政策主要是為前者的水土流失治理項目提供優(yōu)惠政策,而不是為后者獲得“四荒”資源提供適宜的條件,這顯然是一個需要引起重視的問題。
有關(guān)的調(diào)查資料表明,有些地方的“四荒”拍賣的透明度很低,少數(shù)人以極低的成本拍賣到了大面積的“四荒”資源。問題在于:產(chǎn)權(quán)成本實(shí)際上是又獲取產(chǎn)權(quán)的成本和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的成本兩部分組成的,獲取“四荒”經(jīng)營權(quán)的成本越低,今后的產(chǎn)權(quán)保護(hù)費(fèi)用就有可能越高。更直截了當(dāng)?shù)卣f,“四荒”治理的成果被群體哄搶的可能性就越大。這是需要加以重視的一個問題。
水土流失治理進(jìn)入“四荒”拍賣階段以后,“四荒”資源的產(chǎn)權(quán)主體既有社區(qū)內(nèi)的村集體、承包戶,又有社區(qū)外的企業(yè)和個人,“四荒”資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變得復(fù)雜起來了。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)越復(fù)雜,今后出現(xiàn)差錯的可能性就越大。如何盡早地把這些問題處理好,也是一個值得重視的問題。三、實(shí)現(xiàn)水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展途徑
為實(shí)現(xiàn)水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),需要妥善解決以下幾個關(guān)系:
。1)正確處理生態(tài)修復(fù)與集中治理的關(guān)系,要在充分發(fā)揮大自然自我修復(fù)能力的基礎(chǔ)上,進(jìn)行集中治理,實(shí)現(xiàn)因地制宜、綜合治理與生態(tài)修復(fù)的有機(jī)結(jié)合。
。2)正確處理水土保持與人民群眾生活的關(guān)系,要在切實(shí)解決好群眾生產(chǎn)生活問題的基礎(chǔ)上,開展水土保持工作,實(shí)現(xiàn)工程措施、非工程措施與當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂坏挠袡C(jī)結(jié)合。
。3)正確處理點(diǎn)上治理與面上管護(hù)的關(guān)系,要切實(shí)解決好重建輕管的問題,在鞏固原有成果的基礎(chǔ)上加快治理步伐,實(shí)現(xiàn)水土流失防御、治理與管護(hù)的有機(jī)結(jié)合。
。4)正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)建設(shè)的關(guān)系,要在保持水土、改善生態(tài)、美化環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益的有機(jī)結(jié)合。
。5)正確處理能力培育與執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)系,要在開展培訓(xùn)、教育,提高全民的水土保持與環(huán)境保護(hù)意識的基礎(chǔ)上,進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督,在執(zhí)法監(jiān)督的過程中加大能力培育強(qiáng)度,實(shí)現(xiàn)能力培育、監(jiān)測監(jiān)督與行政執(zhí)法的有機(jī)結(jié)合。
全面實(shí)施水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,關(guān)鍵在于加速推進(jìn)水土保持科技進(jìn)步與制度創(chuàng)新。在水土流失綜合治理中,實(shí)施水土保持生態(tài)建設(shè)雙贏策略的途徑主要包括以下幾個方面:
(1)宏觀調(diào)控:滿足水土保持可持續(xù)發(fā)展的要求,一方面要制定相應(yīng)的政策,以有效的政策促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);另一方面要進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)有水土保持生態(tài)建設(shè)的管理體制,從偏重評價經(jīng)濟(jì)指標(biāo)特別是數(shù)量指標(biāo),改變?yōu)樵u價包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等內(nèi)容的綜合性指標(biāo),為落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求提供制度保證。應(yīng)注重水土保持生態(tài)建設(shè)總體規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)計劃,通過財政轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠信貸和投資保險等方法支持重點(diǎn)地區(qū)水土流失治理項目。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等有關(guān)部門要共同構(gòu)筑合作和協(xié)調(diào)的平臺。以確保各部門共同按照統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展流域的集中連片治理,既不交叉、也不遺漏。
(2)技術(shù)保障:采取由生物、工程和耕作技術(shù)組成的綜合性措施,改變立地條件,增加植被覆蓋度,增強(qiáng)土壤的抗蝕能力和蓄水保土能力,減少水土流失,提高土地生產(chǎn)力。政府要增加技術(shù)服務(wù)的供給。政府提供的技術(shù)服務(wù)應(yīng)包括編制水土保持建設(shè)總體規(guī)劃,技術(shù)培訓(xùn),推廣適用的科研成果,提供優(yōu)質(zhì)種苗和有效的市場信息等。
(3)組織建設(shè):提高各級政府水土資源保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的能力。充分調(diào)動和運(yùn)用全社會的力量,組建水土流失治理聯(lián)合體,將上下游項目,農(nóng)林牧漁等開發(fā)項目組成聯(lián)合體,統(tǒng)籌兼顧,綜合評價。農(nóng)戶或企業(yè)的治理規(guī)模要適度,既不搞平均主義,又要避免規(guī)模過分懸殊帶來的資源分配進(jìn)而利益分配不合理的問題。
(4)制度建設(shè):總結(jié)我國幾十年水土流失治理經(jīng)驗,借鑒外國的管理方法,完善有關(guān)水土流失治理的政策和法規(guī)內(nèi)容,規(guī)范水土保持生態(tài)建設(shè)的行動。制定“四荒”拍賣回收資金管理條例,使這部分資金能更好地為農(nóng)民開發(fā)治理“四荒”和脫貧致富服務(wù),自身又能專存專用、不斷增殖。
(5)機(jī)制創(chuàng)新:切實(shí)落實(shí)政府領(lǐng)導(dǎo)、主要機(jī)構(gòu)監(jiān)管、部門分工負(fù)責(zé)、企業(yè)治理、社會參與、公眾監(jiān)督的水土流失治理體制,堅持治理者受益的原則,積極建立政府主導(dǎo)、多元化籌資、企業(yè)化治理、市場化運(yùn)營的水土流失治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制。制定合理的價格體系,適時調(diào)整資源開發(fā)利用方向,提高各項資金使用效率,將水土流失治理的外部效果內(nèi)在化,推動其市場化進(jìn)程。積極培育“四荒”資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,使“四荒”資源能流向經(jīng)營水平更好、因而出價更高的農(nóng)戶或企業(yè)。
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