關于擴權強鎮(zhèn)的思考和建議

關于擴權強鎮(zhèn)的思考和建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣域經濟的重要載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點。但現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能、經濟調控職能和社會管理職能普遍弱化，嚴重制約了鎮(zhèn)域經濟發(fā)展。實施“擴權強鎮(zhèn)”的意義就在于解決制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的體制性障礙，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會長遠發(fā)展。十一五期間，我鎮(zhèn)被省市縣列為省級小城鎮(zhèn)建設試點鎮(zhèn)、市級擴權強鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)和縣級新農村建設示范鎮(zhèn)。幾年來，從我鎮(zhèn)實際發(fā)展來看，當中涉及多方面利益調整，困難較大，并未達到預期中的成果。究其原因，主要是權責不統(tǒng)一、不協(xié)調，處處都是高壓線，加之人才短缺、責大于權，干部有走心沒守心，工作處處被動執(zhí)肘，難以保障工作的盡善盡美。一、存在的問題（一）經濟工作力不從心

經濟工作是各項工作的中心，也是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作業(yè)績的主要指標。為抓經濟，可謂是用盡腦子，想盡法子，盡管我鎮(zhèn)綜合實力總升全縣第四，經濟發(fā)展快速猛進，但在推進過程中依然感到力不從心，主要有以下三個方面的原因：一是調控能力差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級是縣委、縣政府，縣職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作起著很好的指導作用，這一點雖然是明確的，但操作起來難度很大。有少數(shù)部門有難事往鄉(xiāng)鎮(zhèn)推，有好事一桿子到底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能被動服從，無主觀能動性，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)調控能力差，政府難以發(fā)揮整體效能。二是抓經濟缺乏手段。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏權力、財力和物力，抓經濟調控手段脆弱，特別是在發(fā)展二、三產業(yè)方

面缺乏調控手段。三是財政壓力大，且無財政收入渠道根本無財力扶持農村發(fā)展經濟。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置體制不合理

現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構日趨龐大,人員日益增多,但可用人才卻少之又少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有人事權，導致了辦事效率日益低下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出口不暢,“進來”容易“出去”難已成了一大弊端。加之我鎮(zhèn)人才流失嚴重，使鎮(zhèn)干部一方面存在青黃不接、整體素質無以提升的情況,反倒成了縣級部門培養(yǎng)教育干部的義務陣地；另一方面又存在人浮于事,工作效率低下的狀況。經濟基礎決定上層建筑，而現(xiàn)在某些工作是上層建筑決定經濟基礎，比如每年的經濟指標各項數(shù)據(jù)，缺乏科學性；又如在現(xiàn)在的干部提拔任用上，有些干部群眾基礎好，工作能力強，群眾擁護，但是群眾決定不了干部的升遷，導致了好多干部只走上層路線，逐步脫離了群眾，心思沒在工作上；而還有一些工作，上級檢查太勤，政府難以應付。如縣科級部門有七八十個，而我鎮(zhèn)站所只有幾個，每個縣級部門一年到我鎮(zhèn)檢查若干次工作，就我鎮(zhèn)一年就要應付檢查一百多次，而每項工作都要有方案、有安排、有領導小組、有階段小結、有工作總結，使好多的工作一開會就開始寫總結了；再如計劃生育工作，有半年檢查和年終檢查，加上迎接省市縣檢查，一年就應付檢查十多次，而計生工作村組一級的積極性很難調動，只有把大量的工作用在應付檢查上，每次迎驗檢查，鎮(zhèn)干部都要到村到組到重點戶少則3-5天，多則7-8天，還有多大的精力真正用到落實國策上；再如安全生產工作，抓安全保穩(wěn)定是我鎮(zhèn)的第一責任，出了問題一票否決，

而對安全事故責任人沒有處罰權、管理權，權力決定效率，沒有權力，要想把工作真正落到實處不過一句大話而已。（三）收入分配機制不健全

按勞分配是社會主義的一項主要分配制度，而這項制度在公務員及事業(yè)單位工作人員身上未能充分體現(xiàn)，各級各部門收入差距很大。表現(xiàn)在我鎮(zhèn)，一是缺乏一套明確的獎罰措施，工作干好干壞一個樣，鞭子老打快牛，而拿工資是取決于職稱和職務及工作年限；二是公務員與事業(yè)單位的工資差距，事業(yè)單位和工人到了年限就可進職，進了職工資就有很大的提高，而公務員的門檻很高，很難進，待遇卻不高，公務員工資主要由職務工資和級別工資組成，工作干的再好，只要沒有被提拔重用，直到干到退休都是科員，沒有進職的機會，導致了很多人為了事業(yè)走“捷徑”，也使很多人工作的積極性很難提高。二、對策和建議

加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革步伐，破解城鄉(xiāng)二元結構難題，推進經濟社會發(fā)展，重點在農村，關鍵在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級政權組織，直接面對和服務于“三農”工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的落腳點和切入點，在全縣經濟社會發(fā)展中占據(jù)十分重要的地位。但現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能、經濟調控職能和社會管理職能普遍弱化，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和中心村鎮(zhèn)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在面臨著權威性不高，機制不順，工作難以開展等諸多問題，要改變這一現(xiàn)狀，我認為要增加鎮(zhèn)部門設置、擴權強鎮(zhèn)，明確權責，真正發(fā)揮一級政府的作用。實施擴權強鎮(zhèn)，推行權力下移，能最大限度的減少立項、審批等

中間環(huán)節(jié)，減縮辦事程序，減少管理層次，降低運行成本，提高行政效能。能實現(xiàn)公共財政最大限度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，極大地釋放基層政府的發(fā)展活力，促進鎮(zhèn)域經濟做大做強，社會事業(yè)加快發(fā)展，充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的帶動、輻射、示范作用，帶動農村生產發(fā)展和農民生活富裕。能激發(fā)和調動鎮(zhèn)干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提升加快發(fā)展，科學發(fā)展，又好又快發(fā)展的能力和水平。能實現(xiàn)基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現(xiàn)代文明向農村傳播，從而逐漸形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。

根據(jù)富順縣情，擴權強鎮(zhèn)主要實行“放權、讓利、分責”的方式，將縣級部門可以下放的管理權力放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，將暫時不能下放的權力由縣級部門授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托執(zhí)行；在不降低縣級利益分成的基礎上，結合實際調整縣鎮(zhèn)兩級的利益分配關系，給與鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的財力保障和收益空間；加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)在服務經濟發(fā)展、提供公共服務及社會管理方面的職責內容。根據(jù)我縣實際，主要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展決策、財政管理、項目報批、人事調整、執(zhí)法管理等方面的權限。（一）發(fā)展決策權

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃在服從全市、全縣總體規(guī)劃的前提下，在縣級權限范圍內，由縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）統(tǒng)一編制，發(fā)展規(guī)劃的管理實施由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行負責；二是鎮(zhèn)區(qū)域內有關鼓勵發(fā)展的優(yōu)惠政策由我鎮(zhèn)根據(jù)有關規(guī)定，結合本鎮(zhèn)實際自行制定；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及的舊城改造、場鎮(zhèn)建設、存量土地利用等，由我鎮(zhèn)負責實施。（二）審批管理權

一是凡符合國家、省、市產業(yè)政策，總投資在縣審批權限之內的企業(yè)、外商或境外投資的立項，除法律、法規(guī)明確規(guī)定必須由縣審批、核準之外，在鎮(zhèn)轄區(qū)內的基本建設、技術改造等各類工程項目，由我鎮(zhèn)自行審批確定，縣主管部門備案；二是凡規(guī)劃、工商管理等方面的審批，放權讓我鎮(zhèn)自行審批、管理或代為發(fā)放各種許可證；三是對上報市、省審批的事項，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為基礎，縣級各職能部門應全力支持，履行上報手續(xù)。（三）項目優(yōu)先權

符合條件的產業(yè)、社會事業(yè)和基礎設施建設項目，優(yōu)先列入縣政府的重大項目，并積極推薦進入市、省重大項目。（四）綜合執(zhí)法管理權

我鎮(zhèn)對以下工作實行屬地管理，由縣級相關職能主管部門從行政和法律層面委托或授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)全權負責處置，我鎮(zhèn)依法作出的處理意見報涉及的主管部門備案。要積極創(chuàng)造條件，整合我鎮(zhèn)內部資源，在鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法中隊，全權負責處理以下事務。一是鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、違章建筑等城鎮(zhèn)管理；二是規(guī)劃建設、土地管理、交通、林業(yè)等方面的管理；三是醫(yī)療機構、食品衛(wèi)生、公共場所、飲用水的衛(wèi)生監(jiān)督管理；四是安全生產綜合監(jiān)管；五是人口與計劃生育管理；六是水源的環(huán)境監(jiān)管、沙石資源日常執(zhí)法管理權、水利工程安全日常監(jiān)督管理權、建筑施工噪聲的監(jiān)管和轄區(qū)內工業(yè)企業(yè)執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查。（五）干部人事調配先擇權

一是鎮(zhèn)領導班子成員的調整、配備，原則上充分聽取鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)

主要領導的意見；二是在鎮(zhèn)的直管單位實行“條塊結合，以塊為主”的雙重管理體制，工商、稅務、國土、公安、司法等直管和教育、衛(wèi)生等部門主要負責人的管理、考核及調整充分尊重鎮(zhèn)黨委、政府的意見；三是根據(jù)機構設置和職能情況，可申請適當調整行政、事業(yè)編制和副主任、主任科員名額；根據(jù)工作需要，報經同意，可通過公選、選調、競爭上崗、輪崗等多種方式，優(yōu)化隊伍結構。（六）激勵約束權

一是縣上根據(jù)我鎮(zhèn)工作業(yè)績的好壞，制定特殊的獎勵和懲罰措施。我鎮(zhèn)可根據(jù)自身的工作實際，制定切實可行的激勵、約束機制；二是根據(jù)中央、省、市逐步下放權力的情況，縣上根據(jù)實際情況和工作需要，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步擴權、讓利。

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關于擴權強鎮(zhèn)的思考和建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣域經濟的重要載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點。但現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能、經濟調控職能和社會管理職能普遍弱化，嚴重制約了鎮(zhèn)域經濟發(fā)展。實施“擴權強鎮(zhèn)”的意義就在于解決制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的體制性障礙，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會長遠發(fā)展。十一五期間，我鎮(zhèn)被省市縣列為省級小城鎮(zhèn)建設試點鎮(zhèn)、市級擴權強鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)和縣級新農村建設示范鎮(zhèn)。幾年來，從我鎮(zhèn)實際發(fā)展來看，當中涉及多方面利益調整，困難較大，并未達到預期中的成果。究其原因，主要是權責不統(tǒng)一、不協(xié)調，處處都是高壓線，加之人才短缺、責大于權，干部有走心沒守心，工作處處被動執(zhí)肘，難以保障工作的盡善盡美。一、存在的問題

（一）經濟工作力不從心

經濟工作是各項工作的中心，也是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作業(yè)績的主要指標。為抓經濟，可謂是用盡腦子，想盡法子，盡管我鎮(zhèn)綜合實力總升全縣第四，經濟發(fā)展快速猛進，但在推進過程中依然感到力不從心，主要有以下三個方面的原因：一是調控能力差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級是縣委、縣政府，縣職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作起著很好的指導作用，這一點雖然是明確的，但操作起來難度很大。有少數(shù)部門有難事往鄉(xiāng)鎮(zhèn)推，有好事一桿子到底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能被動服從，無主觀能動性，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)調控能力差，政府難以發(fā)揮整體效能。二是抓經濟缺乏手段。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏權力、財力和物力，抓經濟調控手段脆弱，特別是在發(fā)展二、三產業(yè)方面缺乏調控手段。三是財政壓力大，且無財政收入渠道根本無財力扶持農村發(fā)展經濟。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置體制不合理

現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構日趨龐大,人員日益增多,但可用人才卻少之又少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有人事權，導致了辦事效率日益低下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出口不暢,“進來”容易“出去”難已成了一大弊端。加之我鎮(zhèn)人才流失嚴重，使鎮(zhèn)干部一方面存在青黃不接、整體素質無以提升的情況,反倒成了縣級部門培養(yǎng)教育干部的義務陣地；另一方面又存在人浮于事,工作效率低下的狀況。經濟基礎決定上層建筑，而現(xiàn)在某些工作是上層建筑決定經濟基礎，比如每年的經濟指標各項數(shù)據(jù)，缺乏科學性；又如在現(xiàn)在的干部提拔任用上，有些干部群眾基礎好，工作能力強，群眾擁護，但是群眾決定不了干部的升遷，導致了好多干部只走上層路線，逐步脫離了群眾，心思沒在工作上；而還有一些工作，上級檢查太勤，政府難以應付。如縣科級部門有七八十個，而我鎮(zhèn)站所只有幾個，每個縣級部門一年到我鎮(zhèn)檢查若干次工作，就我鎮(zhèn)一年就要應付檢查一百多次，而每項工作都要有方案、有安排、有領導小組、有階段小結、有工作總結，使好多的工作一開會就開始寫總結了；再如計劃生育工作，有半年檢查和年終檢查，加上迎接省市縣檢查，一年就應付檢查十多次，而計生工作村組一級的積極性很難調動，只有把大量的工作用在應付檢查上，每次迎驗檢查，鎮(zhèn)干部都要到村到組到重點戶少則3-5天，多則7-8天，還有多大的精力真正用到落實國策上；再如安全生產工作，抓安全保穩(wěn)定是我鎮(zhèn)的第一責任，出了問題一票否決，而對安全事故責任人沒有處罰權、管理權，權力決定效率，沒有權力，要想把工作真正落到實處不過一句大話而已。（三）收入分配機制不健全

按勞分配是社會主義的一項主要分配制度，而這項制度在公務員及事業(yè)單位工作人員身上未能充分體現(xiàn)，各級各部門收入差距很大。表現(xiàn)在我鎮(zhèn)，一是缺乏一套明確的獎罰措施，工作干好干壞一個樣，鞭子老打快牛，而拿工資是取決于職稱和職務及工作年限；二是公務員與事業(yè)單位的工資差距，事業(yè)單位和工人到了年限就可進職，進了職工資就有很大的提高，而公務員的門檻很高，很難進，待遇卻不高，公務員工資主要由職務工資和級別工資組成，工作干的再好，只要沒有被提拔重用，直到干到退休都是科員，沒有進職的機會，導致了很多人為了事業(yè)走“捷徑”，也使很多人工作的積極性很難提高。二、對策和建議

加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革步伐，破解城鄉(xiāng)二元結構難題，推進經濟社會發(fā)展，重點在農村，關鍵在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級政權組織，直接面對和服務于“三農”工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的落腳點和切入點，在全縣經濟社會發(fā)展中占據(jù)十分重要的地位。但現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能、經濟調控職能和社會管理職能普遍弱化，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和中心村鎮(zhèn)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在面臨著權威性不高，機制不順，工作難以開展等諸多問題，要改變這一現(xiàn)狀，我認為要增加鎮(zhèn)部門設置、擴權強鎮(zhèn)，明確權責，真正發(fā)揮一級政府的作用。

實施擴權強鎮(zhèn)，推行權力下移，能最大限度的減少立項、審批等中間環(huán)節(jié)，減縮辦事程序，減少管理層次，降低運行成本，提高行政效能。能實現(xiàn)公共財政最大限度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，極大地釋放基層政府的發(fā)展活力，促進鎮(zhèn)域經濟做大做強，社會事業(yè)加快發(fā)展，充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的帶動、輻射、示范作用，帶動農村生產發(fā)展和農民生活富裕。能激發(fā)和調動鎮(zhèn)干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提升加快發(fā)展，科學發(fā)展，又好又快發(fā)展的能力和水平。能實現(xiàn)基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現(xiàn)代文明向農村傳播，從而逐漸形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。根據(jù)富順縣情，擴權強鎮(zhèn)主要實行“放權、讓利、分責”的方式，將縣級部門可以下放的管理權力放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，將暫時不能下放的權力由縣級部門授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托執(zhí)行；在不降低縣級利益分成的基礎上，結合實際調整縣鎮(zhèn)兩級的利益分配關系，給與鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的財力保障和收益空間；加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)在服務經濟發(fā)展、提供公共服務及社會管理方面的職責內容。根據(jù)我縣實際，主要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展決策、財政管理、項目報批、人事調整、執(zhí)法管理等方面的權限。（一）發(fā)展決策權

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃在服從全市、全縣總體規(guī)劃的前提下，在縣級權限范圍內，由縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）統(tǒng)一編制，發(fā)展規(guī)劃的管理實施由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行負責；二是鎮(zhèn)區(qū)域內有關鼓勵發(fā)展的優(yōu)惠政策由我鎮(zhèn)根據(jù)有關規(guī)定，結合本鎮(zhèn)實際自行制定；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及的舊城改造、場鎮(zhèn)建設、存量土地利用等，由我鎮(zhèn)負責實施。（二）審批管理權

一是凡符合國家、省、市產業(yè)政策，總投資在縣審批權限之內的企業(yè)、外商或境外投資的立項，除法律、法規(guī)明確規(guī)定必須由縣審批、核準之外，在鎮(zhèn)轄區(qū)內的基本建設、技術改造等各類工程項目，由我鎮(zhèn)自行審批確定，縣主管部門備案；二是凡規(guī)劃、工商管理等方面的審批，放權讓我鎮(zhèn)自行審批、管理或代為發(fā)放各種許可證；三是對上報市、省審批的事項，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為基礎，縣級各職能部門應全力支持，履行上報手續(xù)。

（三）項目優(yōu)先權

符合條件的產業(yè)、社會事業(yè)和基礎設施建設項目，優(yōu)先列入縣政府的重大項目，并積極推薦進入市、省重大項目。

（四）綜合執(zhí)法管理權

我鎮(zhèn)對以下工作實行屬地管理，由縣級相關職能主管部門從行政和法律層面委托或授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)全權負責處置，我鎮(zhèn)依法作出的處理意見報涉及的主管部門備案。要積極創(chuàng)造條件，整合我鎮(zhèn)內部資源，在鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法中隊，全權負責處理以下事務。一是鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、違章建筑等城鎮(zhèn)管理；二是規(guī)劃建設、土地管理、交通、林業(yè)等方面的管理；三是醫(yī)療機構、食品衛(wèi)生、公共場所、飲用水的衛(wèi)生監(jiān)督管理；四是安全生產綜合監(jiān)管；五是人口與計劃生育管理；六是水源的環(huán)境監(jiān)管、沙石資源日常執(zhí)法管理權、水利工程安全日常監(jiān)督管理權、建筑施工噪聲的監(jiān)管和轄區(qū)內工業(yè)企業(yè)執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查。（五）干部人事調配先擇權

一是鎮(zhèn)領導班子成員的調整、配備，原則上充分聽取鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)主要領導的意見；二是在鎮(zhèn)的直管單位實行“條塊結合，以塊為主”的雙重管理體制，工商、稅務、國土、公安、司法等直管和教育、衛(wèi)生等部門主要負責人的管理、考核及調整充分尊重鎮(zhèn)黨委、政府的意見；三是根據(jù)機構設置和職能情況，可申請適當調整行政、事業(yè)編制和副主任、主任科員名額；根據(jù)工作需要，報經同意，可通過公選、選調、競爭上崗、輪崗等多種方式，優(yōu)化隊伍結構。（六）激勵約束權

一是縣上根據(jù)我鎮(zhèn)工作業(yè)績的好壞，制定特殊的獎勵和懲罰措施。我鎮(zhèn)可根據(jù)自身的工作實際，制定切實可行的激勵、約束機制；二是根據(jù)中央、省、市逐步下放權力的情況，縣上根據(jù)實際情況和工作需要，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步擴權、讓利。

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