城市流浪乞討人員救助管理制度研究(調(diào)研提綱)

城市流浪乞討人員救助管理制度研究

（調(diào)研提綱）

以下是課題組根據(jù)課題研究內(nèi)容初步擬定的調(diào)研提綱。首先，關(guān)于實(shí)施強(qiáng)制性措施的問題。許多研究者認(rèn)為目前的“救助管理制度”與過去的“收容遣送制度”相比，著重強(qiáng)調(diào)救助、服務(wù)等“軟”的手段，體現(xiàn)了國家政府對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷和對(duì)公民平等和自由權(quán)利的肯定，同時(shí)卻導(dǎo)致了城市社區(qū)控制職能一定程度的弱化。因此，目前應(yīng)該在城市流浪乞討人員管理上增加強(qiáng)制性措施，認(rèn)為“收容遣送制度”的強(qiáng)硬性有其合理的一面，過分強(qiáng)調(diào)救助、服務(wù)并否定強(qiáng)制性管理將會(huì)導(dǎo)致“矯枉過正”。然而，是否采取強(qiáng)制性措施的問題不僅是管理上把握政策措施實(shí)施的松緊程度的問題，更重要的是政府治理理念的問題。為什么要采取強(qiáng)制性措施？對(duì)哪些類型的流浪乞討人員實(shí)施強(qiáng)制性措施？如何采用強(qiáng)制性措施？這些問題都涉及到政府的治理理念，要樹立正確的治理理念，就需要理論上的支持和法律上的依據(jù)。一方面，需要分析我國社會(huì)主義初級(jí)階段現(xiàn)代化建設(shè)的相關(guān)理論和現(xiàn)行的法律制度；另一方面，需要汲取世界文明的養(yǎng)分，注意借鑒和吸收西方發(fā)達(dá)國家在相關(guān)問題上的治理理念。在對(duì)具體操作措施分析上，本課題組將以廣州、深圳等城市為重點(diǎn)調(diào)查地點(diǎn)，通過實(shí)地調(diào)查，總結(jié)國內(nèi)主要城市的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，同時(shí)分析英、美等主要發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而提出相關(guān)的對(duì)策建議。

本部分調(diào)研提綱：1、查閱“孫志剛事件”的經(jīng)過以及全國人大201*年廢除“收容遣送制度”的法律依據(jù)，尤其關(guān)注有關(guān)強(qiáng)制性收容的評(píng)論。（收集這些文字性資料時(shí)，特別要注意注明資料的具體出處，以備今后核對(duì)。以下各項(xiàng)調(diào)研同此做法，以免調(diào)研報(bào)告成文時(shí)資料出處不明）。

2、查閱西方相關(guān)文獻(xiàn)（含官方政策、研究報(bào)告和學(xué)術(shù)論文），了解西方發(fā)達(dá)國家救助與管理流浪乞討人員時(shí)是否采用強(qiáng)制性措施，對(duì)哪一類型的流浪乞討者實(shí)施強(qiáng)制，以及他們對(duì)采用強(qiáng)制性措施的態(tài)度（若采用，其法律與政策依據(jù)是什么）、實(shí)施強(qiáng)制性措施的方式。關(guān)注西方國家對(duì)待“職業(yè)乞討”行為的相關(guān)法律和政策及其具體的應(yīng)對(duì)方法。同時(shí)了解西方發(fā)達(dá)國家新公共管理理念及其理論基礎(chǔ)（如強(qiáng)調(diào)“服務(wù)型政府”的構(gòu)建，或較少采用強(qiáng)制性措施的理論與法律依據(jù)等）。

3、查閱國內(nèi)文獻(xiàn)（包括政府部門、民政部門、公安部門的調(diào)研報(bào)告），了解自201*年6月正式實(shí)施“救助管理制度”后，政府部門（尤其是民政部門、救助站等）對(duì)新制度強(qiáng)調(diào)救助工作的“自愿性原則”有何態(tài)度，有何建議，其理由是什么。關(guān)注我國對(duì)待“職業(yè)乞討”行為的相關(guān)法律和政策及其具體的應(yīng)對(duì)方法。

4、到廣州、深圳以及北京等地的民政部門（包括民政部社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司、廣東省民政廳社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)處、廣州和深圳的流浪人員救助中心等）對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和具體管理人員進(jìn)行訪談，了解在處理相關(guān)問題過程中所積累的經(jīng)驗(yàn)和所遇到的困難。

5、個(gè)別深入訪談，同時(shí)進(jìn)行問卷調(diào)查，了解流浪人員（包括乞討人員、流

浪兒童、臨時(shí)求助人員等）對(duì)救助的“自愿性”與“強(qiáng)制性”的看法。

6、選擇廣州市某區(qū)域，對(duì)街頭流浪乞討個(gè)案進(jìn)行全天候跟蹤、非參與式觀察。重點(diǎn)了解這些乞討人員乞討的方式、每天的行動(dòng)路徑、住宿場(chǎng)所、群體特點(diǎn)、每日大致收入、施善者的特征等方面的細(xì)節(jié)。這部分的調(diào)查主要是為了了解職業(yè)型乞討的特點(diǎn)（有一些研究者發(fā)現(xiàn)，職業(yè)乞討者最不愿接受救助，可能是因?yàn)槠蛴懯杖敫哂谝话銊趧?dòng)階層的正常收入）。

其次，關(guān)于跨地域聯(lián)合治理的問題。目前對(duì)流浪乞討人員的救助和管理工作依然被“流入地問題由流入地單方面解決”的舊思路所束縛，對(duì)城市流浪乞討人員流出地的支持作用重視不夠，缺乏跨地域聯(lián)合治理的有效機(jī)制。流出地政府及流浪乞討人員所屬基層組織應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任？跨地域救助管理的資金來源和經(jīng)費(fèi)支出如何落實(shí)？如何制定相應(yīng)的法規(guī)加以明確？等等，都是有待深入探究的問題。本課題組將以廣州、深圳等城市為重點(diǎn)分析個(gè)案，探討其在救助和管理流浪乞討人員過程中處理跨地域聯(lián)合治理方面的經(jīng)驗(yàn)，并總結(jié)國內(nèi)外城市的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

本部分調(diào)研提綱：1、查閱國內(nèi)文獻(xiàn)（包括政府部門、民政部門、公安部門的調(diào)研報(bào)告），了解自201*年6月正式實(shí)施“救助管理制度”后，救助站將流浪乞討人員送回家鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)（包括與異地相關(guān)部門的聯(lián)絡(luò)方式、護(hù)送人員派遣、經(jīng)費(fèi)支出問題等）。

2、對(duì)廣州、深圳等地救助中心管理人員進(jìn)行訪談，了解跨地域協(xié)作遣送流浪乞討人員（重點(diǎn)了解流浪兒童跨地域遣送工作）的經(jīng)驗(yàn)和建議。

3、對(duì)民政部社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司、廣東省民政廳社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)處有關(guān)人員訪談，了解跨地域協(xié)作方面的具體工作進(jìn)展（如“全國流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng)”的實(shí)施情況與效果），是否有擬實(shí)施的新計(jì)劃或方案，以及他們對(duì)此問題的看法。

4、查閱西方文獻(xiàn)了解國外是否采用跨地域聯(lián)合治理的做法，若有，了解其具體實(shí)施過程和方式。

5、了解國內(nèi)其他城市跨地域聯(lián)合治理的經(jīng)驗(yàn)（網(wǎng)絡(luò)搜索、文獻(xiàn)中查找、調(diào)研過程中留意）。

6、個(gè)別深入訪談，同時(shí)進(jìn)行問卷調(diào)查，了解流浪人員（尤其是流浪兒童）的跨地域流浪經(jīng)歷。特別關(guān)注多次跨地域流浪人員進(jìn)入救助站的具體經(jīng)過（管理人員是否作詳細(xì)問話和記錄、與家人聯(lián)系的方式、出站方式）以及流出地政府（民政部門、救助機(jī)構(gòu)等）和基層組織參與救助與管理的程度。（這部分的訪談可能有較大難度，需進(jìn)一步尋求更好調(diào)研方案）。通過這樣的訪談，了解流入地和流出地政府之間的溝通狀況，以及今后跨地域聯(lián)合治理過程中可能存在的主要障礙。

第三，關(guān)于建立由政府主導(dǎo)、NGO和盈利性組織共同參與的救助管理體系的問題。迄今為止，我國城市對(duì)流浪乞討人員的救助管理依然主要由政府部門(主要包括民政、公安部門)一手包攬，這種救助管理模式與我國“小政府、大社會(huì)”的政府管理目標(biāo)模式是不相適應(yīng)的，也與西方發(fā)達(dá)國家的救助管理模式有很大的差距。英美等西方發(fā)達(dá)國家在救助無家可歸者的過程中雖然政府扮演了主導(dǎo)的角

色，但NGO所發(fā)揮的作用非常巨大，盈利性組織也加入其中，形成了由政府主導(dǎo)、NGO和盈利性組織以及成千上萬志愿者共同參與的救助管理體系。一些國家的政府甚至將救助和管理無家可歸者的職能轉(zhuǎn)移給NGO和盈利性組織，政府部門主要負(fù)責(zé)提供資金和政策的制定并承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)督的工作，NGO和盈利性組織則承擔(dān)具體的救助和管理，許多慈善機(jī)構(gòu)還組織募捐以彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足。我國是否需要建立這種多方共同參與的救助管理體系？是否具備了建立這種多元化救助管理體系的基本條件？如何根據(jù)我國的國情充分發(fā)揮NGO和盈利性組織的作用？本課題組將以廣州、深圳等城市為重點(diǎn)分析個(gè)案，探討其在救助和管理流浪乞討人員過程中發(fā)揮NGO和盈利性組織作用方面的經(jīng)驗(yàn)，并總結(jié)國內(nèi)外城市的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

本部分調(diào)研提綱：1、查閱國內(nèi)文獻(xiàn)（包括政府部門、民政部門、公安部門的調(diào)研報(bào)告），了解自201*年6月正式實(shí)施“救助管理制度”前后，社會(huì)力量參與救助和管理流浪乞討人員的情況（包括哪些社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)、哪些個(gè)人捐贈(zèng)款物或以志愿者身份參與？），收集相關(guān)文字資料。

2、到廣州、深圳以及北京等地的民政部門（包括民政部社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司、廣東省民政廳社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)處、廣州和深圳的流浪人員救助中心等）對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和具體管理人員進(jìn)行訪談，了解社會(huì)力量參與救助和管理流浪乞討人員的情況（包括哪些社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)、哪些個(gè)人捐贈(zèng)款物或以志愿者身份參與？捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)、物品數(shù)量；志愿者人數(shù)等），收集相關(guān)文字資料。

3、盡可能與上述社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人聯(lián)系上，并對(duì)他們開展訪談，了解他們參與救助流浪乞討人員的動(dòng)機(jī)、過程。4、了解聯(lián)合國兒童基金會(huì)、英國兒童救助會(huì)等國外非政府組織參與我國流浪兒童救助的情況（查閱相關(guān)文獻(xiàn)；到其北京辦事處、部分省辦公室訪談其工作人員）。同時(shí)了解其他國外NGO參與救助我國成年流浪乞討人員（成年）的情況。5、對(duì)慈善機(jī)構(gòu)、教會(huì)組織、企業(yè)進(jìn)行抽樣（數(shù)量待定，最好每種類型10家左右），通過訪談以了解這些組織對(duì)參與社會(huì)救助（包括救助流浪乞討人員）的態(tài)度（包括是否愿意給流浪乞討人員或救助站提供資助，以及他們對(duì)社會(huì)力量參與救助的看法）。此調(diào)查主要是為了了解不同的社會(huì)組織參與社會(huì)救助（包括流浪乞討人員救助）的可能性或積極性，以及不同組織在這方面存在的差異。6、對(duì)在校大學(xué)生、教會(huì)成員、農(nóng)民工這三個(gè)群體進(jìn)行抽樣（數(shù)量待定，最好每個(gè)群體150人左右），并進(jìn)行問卷調(diào)查，以了解這些群體對(duì)參與社會(huì)救助（包括救助流浪乞討人員的態(tài)度，例如是否愿意給流浪乞討人員或救助站提供資助、是否愿意做參與救助流浪人員的志愿者）。此調(diào)查主要是為了了解不同的社會(huì)群體參與社會(huì)救助（包括流浪乞討人員救助）的可能性或積極性，以及不同社會(huì)群體在這方面存在的差異。

7、查閱西方相關(guān)文獻(xiàn)（含官方政策、研究報(bào)告和學(xué)術(shù)論文），了解西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)力量參與救助與管理流浪乞討人員的情況、具體做法（如美國的多元救助體系、救助體系民營化、志愿者及其組織運(yùn)作等）。8、了解國內(nèi)其他城市社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助與管理的經(jīng)驗(yàn)（網(wǎng)絡(luò)搜索、文獻(xiàn)中查找、調(diào)研過程中留意）。

擴(kuò)展閱讀：流浪乞討人員救助管理制度的實(shí)踐社會(huì)學(xué)分析

流浪乞討人員救助管理制度的實(shí)踐社會(huì)學(xué)分

析

以北京市C救助站為例

夏雪楊舒新

201*-2-2516:35:01來源：《成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)》201*年第3期

【摘要】基于對(duì)北京市C救助站的個(gè)案調(diào)查，以實(shí)踐社會(huì)學(xué)為理論指導(dǎo)，比較分析我國救助管理制度的核心理念從“收容”轉(zhuǎn)向“救助”的轉(zhuǎn)變，尤其對(duì)實(shí)施過程中的實(shí)踐邏輯進(jìn)行了深入探究。研究認(rèn)為，救助管理制度在運(yùn)行中，其實(shí)踐邏輯發(fā)生了偏誤。要完善救助管理制度，不僅要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)救助主體的積極性，加強(qiáng)部門合作，而且要從理念上升為行動(dòng)，確保制度的執(zhí)行。

【關(guān)鍵詞】救助管理制度/實(shí)踐社會(huì)學(xué)/救助站

歷史上，中國的流浪乞討現(xiàn)象一直存在，不同的階段有著相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。201*年的“孫志剛”事件①后，政府立即宣布廢除了執(zhí)行20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并以超乎常規(guī)的速度高調(diào)出臺(tái)了新的管理辦法《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》。該舉措一經(jīng)宣布，立即受到海內(nèi)外的廣泛關(guān)注，一時(shí)間，輿論嘩然，好評(píng)如潮，被譽(yù)為新一屆政府的以人為本、發(fā)揚(yáng)人文主義和人道主義精神的典范之作。然而，該制度實(shí)施至今已有七載，但是為什么北京街頭還有如此之多的流浪乞討人員？新制度對(duì)這一群體的境況究竟有何改變？這引發(fā)了筆者對(duì)救助管理辦法的思考：其實(shí)施情況怎樣，實(shí)施效果怎樣，制度對(duì)于北京城市流浪乞討人員到底起到了怎樣的作用。

一、實(shí)踐社會(huì)學(xué)的基本理論

目前，有關(guān)救助管理制度實(shí)踐效果的研究主要集中在對(duì)救助管理制度的評(píng)價(jià)、流浪乞討原因及流浪乞討人員生存狀態(tài)的研究、對(duì)救助管理制度運(yùn)行困境的分析及其對(duì)策等方面。本文試圖以“實(shí)踐社會(huì)學(xué)”為理論指導(dǎo)，以“救助管理制度”本身為出發(fā)點(diǎn)和切入點(diǎn)，分析我國現(xiàn)行救助管理制度出臺(tái)的背景、出臺(tái)的目標(biāo)等，從新的角度發(fā)掘救助管理制度產(chǎn)生的問題及其原因，并提出改進(jìn)思路。

布迪厄的實(shí)踐理論構(gòu)建了一種社會(huì)實(shí)踐的理論模式。他認(rèn)為，我們對(duì)實(shí)踐活動(dòng)所作的解釋必須將慣習(xí)及其歷史條件與實(shí)踐所發(fā)生的當(dāng)前客觀環(huán)境緊密地結(jié)合起來，這可以通過科學(xué)的研究工作來實(shí)現(xiàn)。[1]布迪厄認(rèn)為，實(shí)踐是具有邏輯的，但實(shí)踐由于其現(xiàn)實(shí)緊迫性、條件的局限性、時(shí)間的指向性等而根本不具有理論邏輯的明確性、機(jī)械性與連貫性，但這并不意味著實(shí)踐邏輯不可能揭示出來。在布迪厄看來，實(shí)踐邏輯是隱藏在實(shí)踐活動(dòng)中的深層次的生成原則，而不是規(guī)范行動(dòng)的規(guī)則。這些生成原則將實(shí)踐活動(dòng)中的思想、感知和行為構(gòu)成一個(gè)整體，并且也只有這樣，才使得實(shí)踐活動(dòng)成為可能。[2]402

清華大學(xué)孫立平教授提出了構(gòu)建“實(shí)踐社會(huì)學(xué)”的理念。他認(rèn)為，只有運(yùn)用動(dòng)態(tài)的實(shí)踐社會(huì)學(xué)的框架才能科學(xué)地分析與詮釋當(dāng)代社會(huì)的實(shí)際問題。以實(shí)踐形態(tài)的社會(huì)現(xiàn)象為對(duì)象的社會(huì)學(xué)研究，是一種與靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析相當(dāng)不同的研究途徑。把實(shí)踐社會(huì)學(xué)的相關(guān)理論運(yùn)用到解釋救助管理制度的運(yùn)行中，這對(duì)于研究救助管理制度來說，無疑是一個(gè)新的理論視角。

二、C救助站的實(shí)踐社會(huì)學(xué)分析

(一)制度預(yù)期：救助管理制度的分析

對(duì)比收容遣送辦法和救助管理辦法不難看出，救助管理辦法是對(duì)收容遣送辦法的最直接的、有針對(duì)性的改進(jìn)。首先，為了保障人權(quán)，救助管理辦法強(qiáng)調(diào)了保障城市流浪乞討人員的基本生活權(quán)益，而不是收容遣送辦法的以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)為目的。救助管理制度規(guī)定，“為了對(duì)在城市生活無著的流浪、乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會(huì)救助制度，制定本辦法”②。其次，因?yàn)槔�益的�?qū)動(dòng)，一些地方出現(xiàn)了向受助人員及其家屬收取各種費(fèi)用的現(xiàn)象，為了治理亂收費(fèi)現(xiàn)象，救助管理辦法不僅明文規(guī)定禁止收取費(fèi)用，還把所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，保證救助工作有充足的資金。救助管理辦法第三條規(guī)定“縣級(jí)以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時(shí)救助流浪乞討人員，并應(yīng)當(dāng)將救助工作所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，予以保障”③；“救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費(fèi)用，不得以任何借口組織受助人員從事勞動(dòng)生產(chǎn)”④。再次，20世紀(jì)90年代以來，收容遣送的范圍不斷擴(kuò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了流浪乞討人員的范疇。在北京，1999年收容人數(shù)達(dá)到149359人。這種收容數(shù)量的增加不是因?yàn)榱骼似蛴懭藛T的增加，而是大量進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民被當(dāng)成了收容遣送的對(duì)象。強(qiáng)制收容是對(duì)被收容者的自由、尊嚴(yán)和權(quán)利的剝奪，更有甚者威脅到了被收容者的生命安全。[3]為了改變強(qiáng)制收容帶來的忽視人權(quán)等負(fù)面影響，救助管理辦法變強(qiáng)制收容為“自愿接受救助”。第四，為了防止工作人員對(duì)受助人員的過度管理，杜絕工作人員對(duì)受助人員進(jìn)行打罵、虐待行為，減少救助站工作人員的權(quán)力，救助站的工作理念從“管理”變?yōu)榱恕胺��?wù)”。人文關(guān)懷精神是救助管理制度的核心。

從上述四個(gè)方面的改變可以看出，救助管理制度的理論邏輯清晰、明確，救助管理辦法的實(shí)施充分尊重受助者的人權(quán)，體現(xiàn)了政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變[4]，體現(xiàn)了社會(huì)的進(jìn)步。政策改變的理念毫無疑問是正確的，但是一些具體的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，而且其實(shí)踐邏輯與理論邏輯相背離，在實(shí)際執(zhí)行中缺乏可操作性，實(shí)施起來有些矯枉過正，成了制度不完善的地方。

(二)制度實(shí)踐：C救助站運(yùn)行狀況分析

1.北京城市流浪乞討人員救助管理體系簡介

救助管理制度的運(yùn)行以救助管理機(jī)構(gòu)為依托。到目前為止，北京市城市流浪乞討人員救助管理機(jī)構(gòu)基本形成。北京市民政局設(shè)有北京市救助管理事務(wù)中心，來協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌北京市所有的流浪乞討人員救助管理工作；北京市18個(gè)區(qū)縣(指宣武、崇文區(qū)歸入西城、東城區(qū)之前)各設(shè)一個(gè)救助管理咨詢站或者救助管理站，在東城、西城、崇文、宣武四個(gè)中心城區(qū)分別設(shè)立救助管理咨詢站，在其他14個(gè)區(qū)縣分別設(shè)立救助管理站，救助管理咨詢站只負(fù)責(zé)告知求助人員是否符合救助條件，引導(dǎo)其到相對(duì)應(yīng)的救助管理站接受救助，而救助管理站為受助人員直接提供救助服務(wù)。各救助管理站和救助管理咨詢站是其所在地區(qū)的民政局下設(shè)的分支機(jī)構(gòu)，直接歸民政局管轄。救助管理站的規(guī)模有大有小，朝陽、豐臺(tái)、海淀、石景山區(qū)是比較大的救助管理站。北京市設(shè)有北京市未成年人救助保護(hù)中心，統(tǒng)一救助全市未成年的流浪乞討人員，北京市還統(tǒng)一管理流浪乞討人員中的精神病人和殘疾人，其他的流浪乞討人員由各個(gè)區(qū)縣的救助站管理。

據(jù)北京市救助事務(wù)管理中心統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，將近10萬人在201*年到201*年的6年內(nèi)得到救助，其中201*年1.4萬人，201*年人數(shù)最多，達(dá)1.7萬[5]。按救助次數(shù)算，北京市所有的救助管理站每年會(huì)救助流浪乞討人員2萬人次。

2.C救助管理站的日常運(yùn)轉(zhuǎn)及其特征通過實(shí)地調(diào)查和資料分析，筆者總結(jié)了C救助站的基本情況、運(yùn)轉(zhuǎn)程序及其特征，主要分為以下幾個(gè)方面：

第一，看救助管理站的硬件設(shè)施還是很完善的，站內(nèi)除提供住宿的房間和食堂外，還有洗衣房(工作人員為受助人員洗衣服用)、浴室、活動(dòng)室，并設(shè)有專門的兒童區(qū)。室內(nèi)走廊兩邊有低矮的扶手，室外有活動(dòng)設(shè)施。C救助站是北京市規(guī)模較大、設(shè)施服務(wù)管理等各方面較好的救助站。

第二，在人員配備方面，救助管理咨詢站和救助管理站的工作人員分為三種，一種是管理層，主要是轉(zhuǎn)業(yè)軍人，一種是直接提供服務(wù)的工作人員，主要招聘救助管理站附近的居民，第三種是專門聘請(qǐng)的護(hù)理人員，對(duì)智障兒童進(jìn)行看護(hù)。救助管理咨詢站和救助管理站工作人員待遇普遍較低，但是工作量卻非常的大，工作也比較累。北京市救助站的工作人員總體學(xué)歷偏低。

第三，在管理模式方面，救助管理站采用全封閉式管理和24小時(shí)工作制，管理層的工作人員實(shí)行12小時(shí)輪班制，服務(wù)人員實(shí)行8小時(shí)輪班制。男女受助人員分開管理，男受助人員由男性服務(wù)人員提供服務(wù)，女受助人員由女性服務(wù)人員提供服務(wù)，智障兒童由專門聘請(qǐng)的看護(hù)人員進(jìn)行看護(hù)。在男女分管的基礎(chǔ)上再進(jìn)行分類管理，分為老人、行動(dòng)不便的人，健康的年輕人，兒童三類，盡量將同類受助人員安排到一個(gè)房間，老人和行動(dòng)不便的受助人員則安排到離浴室、衛(wèi)生間較近的房間。

第四，在運(yùn)營資金方面，救助管理站的運(yùn)營開銷由市政府全額撥款，沒有上限。每年撥款3000萬元左右，包括流浪乞討人員的食宿、返鄉(xiāng)車票、精神病人的治療等。精神病人的治療費(fèi)用就要花掉經(jīng)費(fèi)的80%，返鄉(xiāng)的費(fèi)用也占較大比例。救助管理工作的運(yùn)營開銷由政府全額撥款，沒有上限，救助站只要申請(qǐng)，并經(jīng)過調(diào)研，基本上都會(huì)被批準(zhǔn)。

第五，從救助規(guī)模來看，據(jù)C救助站工作情況報(bào)表統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，201*年實(shí)際接受救助人員1280人次，201*年實(shí)際接受救助人員1369人次。⑤救助的高峰時(shí)期是在惡劣天氣和北京有重大活動(dòng)時(shí)，如奧運(yùn)會(huì)、兩會(huì)。在奧運(yùn)會(huì)期間曾達(dá)到頂峰，當(dāng)時(shí)C救助管理站一共有200多人接受救助。

第六，在救助對(duì)象的基本情況方面，我們可以看到，在接受救助的人員中，身體殘疾的人所占比例比較大，根據(jù)C救助站工作情況報(bào)表統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，201*年，269人次、21%的受助人員有不同程度的疾病和殘疾；201*年，343人次、25%的受助人員有不同程度的疾病和殘疾。可見，身體狀況是乞討的原因之一。從受助人員的進(jìn)站原因來看，據(jù)筆者觀察，進(jìn)京務(wù)工不成卻錢包丟失、被偷、被盜所占比例最大，這些人群也以青壯年為主。從年齡結(jié)構(gòu)來看，201*年，接受救助的人員當(dāng)中，青壯年占到79.5%。上述這些人大都對(duì)救助管理站及其工作人員存在感激心理。以乞討為生的一些“職業(yè)乞丐”⑥是非常不愿意進(jìn)救助站的，因?yàn)檫@樣會(huì)耽誤他們的“生意”。但是其中也不乏一些人為了得到車票，或者為了應(yīng)對(duì)惡劣天氣，或者是想賴著住在救助站等而進(jìn)入救助站。根據(jù)訪談發(fā)現(xiàn)，除進(jìn)京務(wù)工不成卻錢包丟失、被偷、被盜的人外，大部分受助人員在進(jìn)入救助站后對(duì)救助站的認(rèn)識(shí)和心理會(huì)有一個(gè)比較大的轉(zhuǎn)變，即從進(jìn)站前的排斥、反感、搗亂、對(duì)救助站及工作人員的不理解和不配合、賴著不走、甚至是威脅到工作人員的人身安全，轉(zhuǎn)變?yōu)楦袆?dòng)、對(duì)救助管理站和工作人員的理解。

第七，從進(jìn)站方式我們發(fā)現(xiàn)，流浪乞討人員進(jìn)入救助管理站有四種方式，一是流浪乞討人員自己通過媒體、路人等得知救助站并主動(dòng)聯(lián)系要求進(jìn)站，二是被民警引導(dǎo)、護(hù)送至站，三是被醫(yī)院救助后入站，四是救助管理站在惡劣天氣和北京有重要事件，如奧運(yùn)會(huì)、兩會(huì)時(shí)的集中救助。惡劣天氣時(shí)，工作人員會(huì)帶上食物和衣物上街搜救并進(jìn)行勸說，如果實(shí)在不愿意進(jìn)站的為其提供衣物；若是北京有重要事件時(shí)，集中救助就帶有了些許半強(qiáng)制的色彩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)相關(guān)管理人員勸說進(jìn)站的比例達(dá)到51.2%。[6]這說明，救助站工作人員主動(dòng)上街并勸導(dǎo)流浪乞討人員效果顯著。流浪乞討人員的進(jìn)站方式因他們進(jìn)救助管理站的原因而不同。進(jìn)京務(wù)工不成卻錢包丟失、被偷、被盜的人大都自愿聯(lián)系救助管理站；以乞討為生的一些“職業(yè)乞丐”則一般是在集中救助時(shí)進(jìn)入救助站。

最后，經(jīng)過多年工作經(jīng)驗(yàn)的積累，根據(jù)受助者的基本情況和受助效果，救助管理站逐漸探索出了救助管理的總流程、接待室和生活區(qū)的工作流程，這些流程仍在不斷地更新完善中。工作人員都要嚴(yán)格按照這個(gè)流程圖工作。這些工作流程圖非常詳細(xì)、具體并落實(shí)到實(shí)處，而不是泛泛之談。例如，在生活區(qū)工作流程圖中，只服務(wù)內(nèi)容一項(xiàng)就包括房間每日消毒、每天早晚各兩次測(cè)試體溫、清理宿舍區(qū)衛(wèi)生、觀察身體變化情況、對(duì)生活不能自理者提供服務(wù)、提供聯(lián)系電話返鄉(xiāng)或匯款賬號(hào)、每周更換一次衣服被褥、每周安排洗澡等。

三、制度效果及其成因分析

(一)制度運(yùn)行的成效

以人為本、人文關(guān)懷是救助管理制度的核心理念。無論是在政策規(guī)定方面，還是在北京市救助管理實(shí)踐中，都可以看到這一核心理念的貫徹落實(shí)。

救助管理制度的出發(fā)點(diǎn)是為了對(duì)流浪乞討人員實(shí)行救助，為其提供食宿等基本的生活條件，而不是單純?yōu)榱司S護(hù)市容市貌而要對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行收容管制。這體現(xiàn)了政府對(duì)城市生活無著的流浪乞討人員的態(tài)度從管制變成了服務(wù)。一些詳細(xì)規(guī)定也體現(xiàn)了這一理念，如《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》第五條：對(duì)因年老、年幼、殘疾等原因無法提供個(gè)人情況的，救助站應(yīng)當(dāng)先提供救助，再查明情況。這條規(guī)定就大大減少了救助中的遺漏。在實(shí)際的工作中亦是如此，一般是有求必救，先救助后甄別。在C救助管理站，到處都可以體現(xiàn)出對(duì)受助人員的人文關(guān)懷。室內(nèi)走廊兩邊有低矮的扶手，室外有活動(dòng)設(shè)施；C救助管理站的建筑呈環(huán)形結(jié)構(gòu)，下雨天，所有受助人員可以通過走廊直接通向食堂；據(jù)工作人員介紹，救助管理站將建閱覽室、棋牌室供受助人員使用；在兒童區(qū)，專門設(shè)立了兒童活動(dòng)室。流浪乞討人員進(jìn)站后，工作人員需要給他們進(jìn)行衣物的清洗，特殊的受助人員如殘疾人還需要特殊的照顧。

救助管理制度是一項(xiàng)臨時(shí)性救助管理措施，主要為暫時(shí)遇到困難的人提供短期的生活救助。孫志祥按照乞討動(dòng)機(jī)、方式等將流浪乞討人員做了綜合性分類，包括臨時(shí)遇難型、流浪型、求生存型、奉獻(xiàn)型、脫貧致富型、好逸惡勞型和受控制型七種類型。[4]9-10根據(jù)救助管理站臨時(shí)救助的特點(diǎn)，救助管理站的救助對(duì)象應(yīng)該是臨時(shí)遇難型人員，即錢物花光、丟失、被搶、被盜、上訪遇到困難等。實(shí)際工作中，臨時(shí)遇難型人員在所有接受救助的流浪乞討人員當(dāng)中所占的比例最大，接近60%。這一類人大部分是主動(dòng)求助，在得到相應(yīng)的救助使危機(jī)得到解決以后，便會(huì)終止流浪乞討行為。[6]10)這說明，救助管理制度實(shí)施以來，雖然在甄別對(duì)象時(shí)遇到了問題，很多不屬于救助對(duì)象的人也受到了救助，但是，救助管理制度規(guī)定的符合條件的救助對(duì)象得到了相應(yīng)的救助，這便是制度實(shí)施的成功之處。

(二)制度運(yùn)行中存在的問題及原因分析

根據(jù)實(shí)地調(diào)查所得的數(shù)據(jù)和對(duì)工作人員及受助人員的訪談資料我們發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)行過程中，制度的實(shí)踐邏輯與理論邏輯相背離，救助管理制度也遇到了許多難以克服的問題。

第一，求助人員不符合受助條件，卻賴在救助站不走、更有甚者無理取鬧的情況時(shí)有發(fā)生。救助站對(duì)流浪乞討人員的救助是一項(xiàng)臨時(shí)性的社會(huì)救助措施，只能為流浪乞討人員提供基本的食宿、返鄉(xiāng)車票，不能解決所有流浪乞討人員的所有問題，尤其是昂貴的醫(yī)療費(fèi)用和返鄉(xiāng)安置問題。有些求助人員對(duì)救助站的這些性質(zhì)了解不夠，認(rèn)為救助站是政府的部門，政府就應(yīng)該為其解決所有的事情，或者要求救助站為其提供醫(yī)療費(fèi)用，或者要求救助站幫助其上訪討個(gè)說法，以各種原因賴在救助站不走；還有一小部分人就是沖著要錢這個(gè)目的來的，這些狀況讓工作人員很棘手。

第二，救助站的工作人員嚴(yán)重短缺，工作人員工作量十分大，尤其是直接服務(wù)于受助人員的工作人員。直接提供服務(wù)的工作人員往往面對(duì)的是長期生活在惡劣環(huán)境中的生活無著的流浪乞討人員，工作人員需要給受助人員進(jìn)行衣物的清洗等，特殊的受助人員如殘疾人，還需要特殊的照顧，因此工作人員的工作環(huán)境較差，工作量大，工作很累，需要有不怕臟、不怕累的精神和服務(wù)的理念才能把工作做好。

第三，救助站直接服務(wù)的工作人員素質(zhì)不高，會(huì)影響到救助工作的效果。我們不能忽視受助人員在救助站期間的心理變化和給其帶來的影響。在實(shí)際工作中，救助站有一部分受助人員不太愿意進(jìn)救助站，早已把流浪乞討當(dāng)做生存方式；有一部分受助人員因?yàn)楦鞣N原因賴在救助站不走，如何讓他們改變這種心理，如何讓他們?cè)陔x開救助站后不再乞討，這便是救助站的重要工作職責(zé)。正如前文提到，在大部分受助人員在進(jìn)入救助站后對(duì)救助站的認(rèn)識(shí)和心理會(huì)有一個(gè)比較大的轉(zhuǎn)變，不僅是對(duì)救助站工作有了全新的、正確的認(rèn)識(shí)，而且有對(duì)救助站工作的理解。而這種心理轉(zhuǎn)變，就是在工作人員良好的服務(wù)下發(fā)生的。但是，由于工作人員的素質(zhì)的局限性，這些工作效果便變得十分有限，而且工作人員缺乏對(duì)受助人員關(guān)于價(jià)值觀思考的引導(dǎo)。

第四，救助管理制度對(duì)工作人員尤其是服務(wù)人員的保護(hù)不夠。在新的救助管理制度中規(guī)定，工作人員的角色從管理人員轉(zhuǎn)變成了服務(wù)人員。在實(shí)際工作中，工作人員是要為受助人員服務(wù)的，有些受助人員很自大，感覺服務(wù)人員都得聽他的。服務(wù)人員直接服務(wù)于各種各樣的受助者，往往會(huì)有意外事件的發(fā)生，但是因?yàn)榫戎�站工作的特殊性和受助人員類型的復(fù)雜性，事后，救助站又不能以任何理由對(duì)受助人進(jìn)行處罰。這就導(dǎo)致了從制度到事后處理整個(gè)工作鏈條上對(duì)救助站工作人員都缺乏保護(hù)。

第五，在實(shí)際工作中，救助管理站工作任務(wù)繁重，經(jīng)常會(huì)做一些超出職責(zé)范圍的工作。如為某些受助人員提供昂貴的醫(yī)療費(fèi)用、救助職業(yè)流浪乞討人員、返鄉(xiāng)安置不能順利進(jìn)行使得受助人員長期滯留。

第六，某些行為給大眾帶來惡意的流浪乞討人員無人管理，如職業(yè)流浪乞討人員的管理問題。

首先，這些問題根源于制度本身的不完善。從宏觀層面來說，中國的保障體制尚不健全，與《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》相配套的制度也尚不完善。救助管理辦法沒有顧及到的一些后續(xù)問題得不到補(bǔ)充和解決，如返鄉(xiāng)安置落實(shí)不到位、流浪乞討人員長期滯留在救助站無法安置等。具體來看，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的一些具體的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，在實(shí)際執(zhí)行中缺乏可操作性，實(shí)施起來有些矯枉過正了，也成了制度不完善的地方。根據(jù)救助站的救助工作具有臨時(shí)性特點(diǎn)，其規(guī)定也應(yīng)該詳細(xì)說明這一點(diǎn)；救助管理制度強(qiáng)調(diào)人權(quán)，規(guī)定“自愿接受救助”，但是制度沒有區(qū)分流浪乞討人員的類別，就是間接對(duì)那些強(qiáng)行乞討擾亂公共秩序、控制利用兒童乞討嚴(yán)重危害未成年人身心健康的行為的寬容和忽視；救助管理制度充分保護(hù)了受助人權(quán)利，卻忽視了對(duì)工作人員保護(hù)。

其次，救助站的工作性質(zhì)讓許多人談而避之。救助站基層工作人員和專業(yè)人員嚴(yán)重短缺，也就影響了救助站的工作效率和效果。

再次，救助站與配合其工作的衛(wèi)生、公安、返鄉(xiāng)安置地等部門的職責(zé)界限不清晰使得救助站超負(fù)荷工作。救助管理站只是提供臨時(shí)性的救助，然而在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)做一些超出職責(zé)范圍的工作，或者因?yàn)楦鞣矫尜Y源有限不能解決某些問題。職責(zé)界限的不清晰不僅導(dǎo)致了救助站工作任務(wù)的繁重、工作效率的降低，更導(dǎo)致了管理真空的出現(xiàn)，如某些流浪乞討人員無人管理。

四、結(jié)論和建議

201*年，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》這一制度實(shí)施以來，許多臨時(shí)遇難的人都及時(shí)得到了救助，這體現(xiàn)了制度的成功之處。但是，救助管理制度有些矯枉過正并缺乏可操作性；制度在執(zhí)行的過程中也遇到了困境，如受助人員對(duì)救助站的了解不夠、救助站工作人員短缺且素質(zhì)不高、對(duì)工作人員的保護(hù)力度不夠、救助站與配合其工作的部門責(zé)任界限不明確等。一項(xiàng)制度從理論到執(zhí)行，不僅僅是從“收容”到“救助”換個(gè)制度名稱，也不僅僅是從“管理”到“服務(wù)”換個(gè)理念，制度的成敗在于怎樣去執(zhí)行制度，怎樣把理念運(yùn)用到實(shí)踐中去。

要完善救助管理制度，首先要從宏觀上完善我國的社會(huì)保障體系，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)救助主體的積極性，并加強(qiáng)部門間的通力合作，從根源上減少流浪乞討人員的產(chǎn)生。第一，救助主體應(yīng)該由單一政府向政府、社會(huì)、個(gè)人多方參與轉(zhuǎn)變。要充分利用社會(huì)救助主體網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動(dòng)社會(huì)救助主體發(fā)揮作用，動(dòng)員社會(huì)的力量；第二，要加強(qiáng)民政部門與其他部門的合作，超過救助管理中心的工作職責(zé)交給其他部門，各個(gè)部門各司其職；第三，國家要大力加強(qiáng)民生建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保證弱勢(shì)群體有基本的生活條件，從根本上治理流浪乞討人員外出乞討現(xiàn)象，并要建立和完善救助管理制度的相關(guān)配套制度。

其次，我們應(yīng)該從救助管理辦法實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)找出問題產(chǎn)生的原因，從微觀上細(xì)化救助管理服務(wù)。第一，提高救助工作的專業(yè)性。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工作人員的專業(yè)培訓(xùn)力度，引進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作，專業(yè)督導(dǎo)，在培養(yǎng)工作人員理念的同時(shí)，也要培養(yǎng)其專業(yè)技能；同時(shí)探索新的救助方式和工作模式，充分利用專業(yè)社會(huì)工作開展救助工作。對(duì)受助人員進(jìn)行必要的心理干預(yù)，幫助受助人員改變以往懶散的價(jià)值觀，樹立自強(qiáng)、自重的價(jià)值觀，幫助他們擺脫流浪乞討的心理原因，重新樹立生活的信心，這也會(huì)使救助站的工作更加順利和受人理解。第二，對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行分類管理。李迎生教授指出，要對(duì)流浪乞討人員分三類進(jìn)行管理：一種是借乞討之名存在違法犯罪活動(dòng)的流浪乞討人員，由公安部門進(jìn)行管理；二是對(duì)市容市貌和市民的正常生活造成影響的人，如強(qiáng)行、惡意討要行為，由城管管理；三是真正需要救助的對(duì)象，即確實(shí)存在暫時(shí)性困難的，由民政部門即救助管理站進(jìn)行救助。第三，在制度規(guī)定中和實(shí)際工作中，都應(yīng)該賦予工作人員相應(yīng)的自我保護(hù)的權(quán)利，提高工作人員的待遇，從而吸收充足的工作人員。

注釋：

①孫志剛，湖北省黃岡市陶店鄉(xiāng)幸福村人。201*年畢業(yè)于武漢科技學(xué)院，曾在廣州一家服裝公司工作。201*年3月17日晚，由于沒辦理暫住證、也沒有隨身攜帶身份證，孫志剛被帶到黃村街派出所，之后被送到收容遣送站。3月20日，收容遣送站工作人員將其毆打致死。

②《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第一條.

③《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第三條

④《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第十條

⑤數(shù)據(jù)來源于C救助站救助管理工作201*年、201*年情況報(bào)表。

⑥根據(jù)對(duì)流浪乞討人員的劃分，孫志祥認(rèn)為，臨時(shí)遇難型人員屬非職業(yè)乞討人員，流浪型、求生存型、奉獻(xiàn)型人員屬于準(zhǔn)職業(yè)乞討人員，而脫貧致富型、好逸惡勞型和受控制型屬于職業(yè)乞討人員，即“職業(yè)乞丐”。

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