關(guān)于加強政府投融資平臺風(fēng)險控制的對策與建議

關(guān)于加強政府投融資平臺風(fēng)險控制的對策與建議

仇小樂

改革開放以來，我國投融資體制改革不斷深入，各級地方政府對投融資體制機制改革創(chuàng)新思路不斷涌現(xiàn)，目前已經(jīng)形成了重慶、上海等具有較強影響力和參考價值的投融資平臺搭建模式，其他城市如廣州、杭州也各有特色。但還存在一些問題，其中最主要的一個問題就是當(dāng)前投融資平臺遍地開花，債務(wù)規(guī)模急劇擴張，而投融資平臺自身未建立起足夠償債的收益能力，相關(guān)風(fēng)險控制機制不健全，由此也帶來潛在的償債風(fēng)險以及政府信用問題。因此，研究政府投融資平臺所存在的風(fēng)險及對策，對于助推地方經(jīng)濟健康發(fā)展具有重大意義。一、政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

以武漢市為例，近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)速度的加快，武漢市城市建設(shè)投資呈飛躍性增長態(tài)勢。201*年全市新開工項目2117個，增長31.7%，404個市級重點項目完成投資1137.5億元，增長45%。這其中起著重要作用的，是政府投融資平臺建設(shè)。目前，武漢市已建立起16個市級投融資平臺，同時還積極推進區(qū)級投融資平臺建設(shè)，已有12個區(qū)建成投融資平臺，并開始實質(zhì)性運作，基本形成綜合性投融資平臺與專業(yè)投融資平臺、市級投融資平臺與區(qū)級投融資平臺相結(jié)合的較為齊全的投融資平臺體系。但與全國各主要城市一樣，武漢市投融資平臺在飛速發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的問題：

1、償債風(fēng)險較大。201*年，市城投公司資產(chǎn)負(fù)債率高達79.11%，在全國城投公司中居于首位，債務(wù)融資能力嚴(yán)重透支。其他封閉項目融資平臺財務(wù)結(jié)構(gòu)急劇惡化，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下。同年，武漢地鐵集團的資產(chǎn)負(fù)債率為87.9%，武漢地產(chǎn)集團為80.19%，武漢市經(jīng)發(fā)投為77.4%，武漢經(jīng)開投78.6%。過高的負(fù)債率加上公益性投資性質(zhì)，使商業(yè)銀行“望而卻步”，導(dǎo)致各融資平臺的融資能力下降，新的項目建設(shè)資本金難以保證。同時，巨額債務(wù)帶來貸款償還壓力的加大，201*年達到49.56億元，201*年為100億元左右。

2、債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)威脅到政府信用。雖然投融資平臺是獨立企業(yè)法人主體，債務(wù)由其自身承擔(dān)，但其債務(wù)融資基本上依托政府信用，部分融資甚至采取了政府擔(dān)保的形式，因此高額債務(wù)帶來的還本付息壓力使得政府信用面臨挑戰(zhàn)。

201*年，武漢市投融資平臺負(fù)債1800億，而當(dāng)年武漢市財政一般預(yù)算收入僅316.1億，即使全市一般預(yù)算財政收入全部拿來償還銀行貸款，也要6年才能還清。更何況武漢市財政相當(dāng)部分還是“吃飯財政”，而地方融資平臺負(fù)債規(guī)模仍在不斷膨脹。

二、規(guī)范地方政府投融資平臺建設(shè)的對策建議

（一）健全投融資平臺績效考核機制，推進企業(yè)運營市場化對投融資平臺的績效考評，不僅僅考核資產(chǎn)規(guī)模投資增長量，還應(yīng)把投資效率、融資完成率、企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率、盈利能力、償債率等納入綜合考核指標(biāo)體系。通過責(zé)任狀確定目標(biāo)值，將完成情況與融資平臺管理者的個人薪酬、業(yè)績評價緊密掛鉤。完善投融資主體內(nèi)部自主的收入分配制度，實行管理和技術(shù)等生產(chǎn)要素參與分配的實現(xiàn)形式。（二）放大政府投資資金，組建新的投融資平臺

目前除城建領(lǐng)域外，其他各政府部門管理的資金基本上沒有進行放大。建議以這些資金中用于經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目的資金為基礎(chǔ)，組建新的投融資平臺，將財政性資金中安排經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目的資金作為項目資本金注入融資平臺，由融資平臺按照下達的融資目標(biāo)和投資計劃，組織開展融資、與項目單位簽訂用款合同并按合同撥付項目資金、按期收回本金或投資收益、償還融資本息，以實現(xiàn)政府投資的集聚效應(yīng)和放大效應(yīng)，扶植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展，扶持龍頭企業(yè)做大做強，更好地支持經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）完善債務(wù)控制和風(fēng)險管理機制

1、加強投融資平臺債務(wù)控制。強化銀行授信與資產(chǎn)的比例管理，嚴(yán)格規(guī)定總資產(chǎn)不超過總授信，實際用信不高于總授信的1/2。2、健全政府投融資責(zé)任制度。地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財力相匹配，期限盡可能與政府任期相一致。在融資平臺嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，在嚴(yán)格按照市場規(guī)律和法律法規(guī)規(guī)定實施破產(chǎn)的同時，追究投融資平臺及相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。3、加強財務(wù)監(jiān)管。對財政投資一定規(guī)模以上（如5000萬）的較大項目安排財政專管員，對項目建設(shè)過程中的工程變更、材料價格、結(jié)算決算等事項進行簽證確認(rèn)，實施財務(wù)全過程監(jiān)管，切實從資金的投向、項目實施進度、資金到位率和資金投資效益等方面加強跟蹤問效。（四）盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，提高投融資平臺的融資能力1、明晰城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)歸屬。通過清產(chǎn)核資和動態(tài)監(jiān)控，摸清企業(yè)主要資產(chǎn)的真實狀況，按照收益能力和盤活難度對其進行梳理分類，有的放矢地開展管理工作。

2、提升投融資平臺經(jīng)營管理能力。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求健全公司治理機制，規(guī)范股東會、董事會、監(jiān)事會的制度建設(shè)，形成科學(xué)決策、協(xié)調(diào)運作的良好治理機制；構(gòu)建存量資產(chǎn)保值增值的制度體系，提升資產(chǎn)的運作效益。

3、創(chuàng)新資產(chǎn)運營方式。通過股份制改造，將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)打包上市，同時將國有股權(quán)向國內(nèi)外投資者轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)用于再投資。推進投融資平臺資產(chǎn)證券化，增強資產(chǎn)的流動變現(xiàn)能力。在開辟資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓渠道的同時，拓展存量資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓形式。對于一些非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如公園、景點等基礎(chǔ)設(shè)施，允許從事廣告、商業(yè)網(wǎng)點服務(wù)等多種經(jīng)營，實現(xiàn)項目維護的收支平衡。在盤活資產(chǎn)的過程中應(yīng)始終堅持市場化運作方向，積極盤活存量資產(chǎn)，有效改善基礎(chǔ)設(shè)施較低的投資回報和運營效率，提升投融資平臺融資能力。（五）加大政府注資力度，做大、做實投融資平臺主體

一是國債注入，將中央政府定期發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國債、各地方政府每年獲得的相應(yīng)份額，作為資本或股本配給融資平臺。二是規(guī)費注入，將路橋費、養(yǎng)路費、部分城維費等作為財政轉(zhuǎn)向分別歸口注入各平臺公司。三是土地儲備收益權(quán)注入，賦予更多平臺公司土地儲備職能，將土地增值部分作為對投資集團的資本金注入。四是存量資產(chǎn)注入，將過去幾十年形成的上百億元存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、水廠等，劃撥給各有關(guān)平臺公司，成為平臺公司的固定資產(chǎn)。五是稅收返還，通過對基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投資實施施工營業(yè)稅等方面的優(yōu)惠或稅收，作為資本金返還給平臺公司。

（六）拓展融資渠道，實現(xiàn)投資主體多元化和融資方式多樣化1、廣泛吸引社會資金進入城市基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。一是營造國有資本與民間資本平等的生態(tài)環(huán)境。進一步解放思想、更新觀念，努力營造國有資本與民間資本之間的公平競爭環(huán)境，盡可能同等待遇。二是解決價格機制問題。著力推動公共產(chǎn)品價格的市場化改革，增強對民間資本的吸引力。三是鼓勵民間投資。對民營資本進入的程序，以及民營資本進入后在投資補貼、貸款貼息、財稅、土地、政府采購等方面的待遇進行明確，以吸引社會資金參與城市的投資建設(shè)。

2、積極拓展非經(jīng)營性項目的資金籌集方式。由于非經(jīng)營性項目不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，一般對社會投資者沒有吸引能力，為保障政府投資為主體的重點項目資金需求，應(yīng)根據(jù)項目的資金需求特點，由單一向銀行借貸方式轉(zhuǎn)向多樣化的融資方式。

3、推廣使用BOT等多種融資方式。對有收費機制、收益穩(wěn)定的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，應(yīng)充分放開投資領(lǐng)域，吸引社會各界直接投資建設(shè)；對一些有收費機制但效益難以做到投資收益平衡的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，采用有補貼的BOT及其衍生方式；充分利用國外政府和金融機構(gòu)優(yōu)惠貸款，由國有投資公司作為承貸和還貸主體，財政擔(dān)保方式進行融資。同時，積極探索其他融資方式，綜合運用政府的財力、政策支持，搞活資產(chǎn)運作，通過買殼上市、發(fā)行企業(yè)債券、項目租賃等方式籌措資金。（七）加強政府部門聯(lián)動，集聚各方管理合力

投融資平臺的高效管理運營，需要各部門緊密協(xié)作，應(yīng)建立健全協(xié)同配合的投融資平臺監(jiān)管體系。各級政府投資主管部門應(yīng)從自身職能出發(fā)，加強對企業(yè)投資項目的事中和事后監(jiān)督檢查，強化投融資全過程管理，最終建立一套完善的管理體制。

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關(guān)于加強政府投融資平臺風(fēng)險控制的對策與建議

仇小樂

改革開放以來，我國投融資體制改革不斷深入，各級地方政府對投融資體制機制改革創(chuàng)新思路不斷涌現(xiàn)，目前已經(jīng)形成了重慶、上海等具有較強影響力和參考價值的投融資平臺搭建模式，其他城市如廣州、杭州也各有特色。但還存在一些問題，其中最主要的一個問題就是當(dāng)前投融資平臺遍地開花，債務(wù)規(guī)模急劇擴張，而投融資平臺自身未建立起足夠償債的收益能力，相關(guān)風(fēng)險控制機制不健全，由此也帶來潛在的償債風(fēng)險以及政府信用問題。因此，研究政府投融資平臺所存在的風(fēng)險及對策，對于助推地方經(jīng)濟健康發(fā)展具有重大意義。一、政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

以武漢市為例，近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)速度的加快，武漢市城市建設(shè)投資呈飛躍性增長態(tài)勢。201*年全市新開工項目2117個，增長31.7%，404個市級重點項目完成投資1137.5億元，增長45%。這其中起著重要作用的，是政府投融資平臺建設(shè)。目前，武漢市已建立起16個市級投融資平臺，同時還積極推進區(qū)級投融資平臺建設(shè)，已有12個區(qū)建成投融資平臺，并開始實質(zhì)性運作，基本形成綜合性投融資平臺與專業(yè)投融資平臺、市級投融資平臺與區(qū)級投融資平臺相結(jié)合的較為齊全的投融資平臺體系。

但與全國各主要城市一樣，武漢市投融資平臺在飛速發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的問題：

1、償債風(fēng)險較大。201*年，市城投公司資產(chǎn)負(fù)債率高達79.11%，在全國城投公司中居于首位，債務(wù)融資能力嚴(yán)重透支。其他封閉項目融資平臺財務(wù)結(jié)構(gòu)急劇惡化，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下。同年，武漢地鐵集團的資產(chǎn)負(fù)債率為87.9%，武漢地產(chǎn)集團為80.19%，武漢市經(jīng)發(fā)投為77.4%，武漢經(jīng)開投78.6%。過高的負(fù)債率加上公益性投資性質(zhì)，使商業(yè)銀行“望而卻步”，導(dǎo)致各融資平臺的融資能力下降，新的項目建設(shè)資本金難以保證。同時，巨額債務(wù)帶來貸款償還壓力的加大，201*年達到49.56億元，201*年為100億元左右。

2、債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)威脅到政府信用。雖然投融資平臺是獨立企業(yè)法人主體，債務(wù)由其自身承擔(dān)，但其債務(wù)融資基本上依托政府信用，部分融資甚至采取了政府擔(dān)保的形式，因此高額債務(wù)帶來的還本付息壓力使得政府信用面臨挑戰(zhàn)。

201*年，武漢市投融資平臺負(fù)債1800億，而當(dāng)年武漢市財政一般預(yù)算收入僅316.1億，即使全市一般預(yù)算財政收入全部拿來償還銀行貸款，也要6年才能還清。更何況武漢市財政相當(dāng)部分還是“吃飯財政”，而地方融資平臺負(fù)債規(guī)模仍在不斷膨脹。

二、規(guī)范地方政府投融資平臺建設(shè)的對策建議

（一）健全投融資平臺績效考核機制，推進企業(yè)運營市場化

對投融資平臺的績效考評，不僅僅考核資產(chǎn)規(guī)模投資增長量，還應(yīng)把投資效率、融資完成率、企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率、盈利能力、償債率等納入綜合考核指標(biāo)體系。通過責(zé)任狀確定目標(biāo)值，將完成情況與融資平臺管理者的個人薪酬、業(yè)績評價緊密掛鉤。完善投融資主體內(nèi)部自主的收入分配制度，實行管理和技術(shù)等生產(chǎn)要素參與分配的實現(xiàn)形式。

（二）放大政府投資資金，組建新的投融資平臺目前除城建領(lǐng)域外，其他各政府部門管理的資金基本上沒有進行放大。建議以這些資金中用于經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目的資金為基礎(chǔ)，組建新的投融資平臺，將財政性資金中安排經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目的資金作為項目資本金注入融資平臺，由融資平臺按照下達的融資目標(biāo)和投資計劃，組織開展融資、與項目單位簽訂用款合同并按合同撥付項目資金、按期收回本金或投資收益、償還融資本息，以實現(xiàn)政府投資的集聚效應(yīng)和放大效應(yīng)，扶植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展，扶持龍頭企業(yè)做大做強，更好地支持經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）完善債務(wù)控制和風(fēng)險管理機制1、加強投融資平臺債務(wù)控制。強化銀行授信與資產(chǎn)的比例管理，嚴(yán)格規(guī)定總資產(chǎn)不超過總授信，實際用信不高于總授信的1/2。

2、健全政府投融資責(zé)任制度。地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財力相匹配，期限盡可能與政府任期相一致。在融資平臺嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，在嚴(yán)格按照市場規(guī)律和法律法規(guī)規(guī)定實施破產(chǎn)的同時，追究投融資平臺及相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

3、加強財務(wù)監(jiān)管。對財政投資一定規(guī)模以上（如5000萬）的較大項目安排財政專管員，對項目建設(shè)過程中的工程變更、材料價格、結(jié)算決算等事項進行簽證確認(rèn)，實施財務(wù)全過程監(jiān)管，切實從資金的投向、項目實施進度、資金到位率和資金投資效益等方面加強跟蹤問效。

（四）盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，提高投融資平臺的融資能力

1、明晰城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)歸屬。通過清產(chǎn)核資和動態(tài)監(jiān)控，摸清企業(yè)主要資產(chǎn)的真實狀況，按照收益能力和盤活難度對其進行梳理分類，有的放矢地開展管理工作。

2、提升投融資平臺經(jīng)營管理能力。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求健全公司治理機制，規(guī)范股東會、董事會、監(jiān)事會的制度建設(shè)，形成科學(xué)決策、協(xié)調(diào)運作的良好治理機制；構(gòu)建存量資產(chǎn)保值增值的制度體系，提升資產(chǎn)的運作效益。

3、創(chuàng)新資產(chǎn)運營方式。通過股份制改造，將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)打包上市，同時將國有股權(quán)向國內(nèi)外投資者轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)用于再投資。推進投融資平臺資產(chǎn)證券化，增強資產(chǎn)的流動變現(xiàn)能力。在開辟資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓渠道的同時，拓展存量資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓形式。對于一些非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如公園、景點等基礎(chǔ)設(shè)施，允許從事廣告、商業(yè)網(wǎng)點服務(wù)等多種經(jīng)營，實現(xiàn)項目維護的收支平衡。在盤活資產(chǎn)的過程中應(yīng)始終堅持市場化運作方向，積極盤活存量資產(chǎn)，有效改善基礎(chǔ)設(shè)施較低的投資回報和運營效率，提升投融資平臺融資能力。（五）加大政府注資力度，做大、做實投融資平臺主體一是國債注入，將中央政府定期發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國債、各地方政府每年獲得的相應(yīng)份額，作為資本或股本配給融資平臺。二是規(guī)費注入，將路橋費、養(yǎng)路費、部分城維費等作為財政轉(zhuǎn)向分別歸口注入各平臺公司。三是土地儲備收益權(quán)注入，賦予更多平臺公司土地儲備職能，將土地增值部分作為對投資集團的資本金注入。四是存量資產(chǎn)注入，將過去幾十年形成的上百億元存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、水廠等，劃撥給各有關(guān)平臺公司，成為平臺公司的固定資產(chǎn)。五是稅收返還，通過對基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投資實施施工營業(yè)稅等方面的優(yōu)惠或稅收，作為資本金返還給平臺公司。

（六）拓展融資渠道，實現(xiàn)投資主體多元化和融資方式多樣化

1、廣泛吸引社會資金進入城市基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。一是營造國有資本與民間資本平等的生態(tài)環(huán)境。進一步解放思想、更新觀念，努力營造國有資本與民間資本之間的公平競爭環(huán)境，盡可能同等待遇。二是解決價格機制問題。著力推動公共產(chǎn)品價格的市場化改革，增強對民間資本的吸引力。三是鼓勵民間投資。對民營資本進入的程序，以及民營資本進入后在投資補貼、貸款貼息、財稅、土地、政府采購等方面的待遇進行明確，以吸引社會資金參與城市的投資建設(shè)。

2、積極拓展非經(jīng)營性項目的資金籌集方式。由于非經(jīng)營性項目不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，一般對社會投資者沒有吸引能力，為保障政府投資為主體的重點項目資金需求，應(yīng)根據(jù)項目的資金需求特點，由單一向銀行借貸方式轉(zhuǎn)向多樣化的融資方式。3、推廣使用BOT等多種融資方式。對有收費機制、收益穩(wěn)定的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，應(yīng)充分放開投資領(lǐng)域，吸引社會各界直接投資建設(shè)；對一些有收費機制但效益難以做到投資收益平衡的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，采用有補貼的BOT及其衍生方式；充分利用國外政府和金融機構(gòu)優(yōu)惠貸款，由國有投資公司作為承貸和還貸主體，財政擔(dān)保方式進行融資。同時，積極探索其他融資方式，綜合運用政府的財力、政策支持，搞活資產(chǎn)運作，通過買殼上市、發(fā)行企業(yè)債券、項目租賃等方式籌措資金。（七）加強政府部門聯(lián)動，集聚各方管理合力

投融資平臺的高效管理運營，需要各部門緊密協(xié)作，應(yīng)建立健全協(xié)同配合的投融資平臺監(jiān)管體系。各級政府投資主管部門應(yīng)從自身職能出發(fā)，加強對企業(yè)投資項目的事中和事后監(jiān)督檢查，強化投融資全過程管理，最終建立一套完善的管理體制。

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