農村公路路政管理措施

農村公路路政管理措施

近日縣鄉(xiāng)公路科對各個所的所長路政管理工作做了詳細的了解，詢問了農村公路路政管理情況。針對當前農村公路管理工作推進面臨的問題，要確保農村公路路政工作落到實處，切實做到按法辦事。

一、深入推進實施所長責任制。針對今年工作目標、崗位、任務進行計劃落實，并匯總備案，作為對各所考核的基本依據，對路政執(zhí)法人員發(fā)生諸如：執(zhí)行不力，效率低下，因主觀不努力未完成上級交給的任務；將被以責令改正、責令書面檢查、通報批評、取消評先資格、等形式進行問責。有效規(guī)范路政執(zhí)法人員行使職權，增強執(zhí)法人員的使命感和責任意識，減少工作失誤，提高行政效率。

二、推行路政、養(yǎng)護聯(lián)合巡查新機制。為搞好上路巡查效率，降低巡查成本，打造高效型、節(jié)約型執(zhí)法隊伍，現(xiàn)因各個所內人員短缺、上路執(zhí)法力度不夠現(xiàn)提出由各所聯(lián)合執(zhí)法實行共同巡查的方法，聯(lián)合巡查既節(jié)約了執(zhí)法成本，實現(xiàn)了人員互補、角色互換、信息共存、資源共享，同時還大大提高了路政執(zhí)法和養(yǎng)護管理的工作效率，實現(xiàn)雙贏效益目標。

三、深入開展精細化管理模式。各所要進一步完善內部機制、理順關系、建立運行規(guī)則，詳細制定行政處罰、行政許可、公路巡查、內業(yè)資料管理等一整套科學的管理流程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)護巡查定人、定線，所有管轄路段分解到每一個工作人員。

四、暢通工作新目標。各所要加強學習、提高素質，注重執(zhí)法人員素質的提高；總結經驗、尋找不足，完善各項內部規(guī)章制度；依法行政、熱情服務，努力提高執(zhí)法規(guī)范化；對照制度、狠抓督查，嚴格執(zhí)行各項制度；執(zhí)法為民、團結協(xié)作，共同創(chuàng)造和諧的公路行車環(huán)境。

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新時期農村公路路政管理的探討與思考

農村公路建設是推進社會主義新農村建設的重要內容”，作為負責任的行業(yè)和部門，各級交通主管部門和公路管理機構把加快農村公路建設作為一項前所未有的重要政治任務來抓，掀起了農村公路建設的高潮。大量農村公路建好后，如何加強路政管理，充分發(fā)揮農村公路惠民利民、促進農村經濟發(fā)展的作用就顯得尤為重要。然而，目前農村公路的路政管理，在法律制度、管理理念、管理體制等方面都存在缺陷，也大大落后于農村公路的建設和養(yǎng)護。為此，筆者就加強農村公路的路政管理提出幾點思考。一、農村公路路政管理中存在的主要問題

（一）缺少法律規(guī)范

“經濟要發(fā)展，交通需先行”。農村公路作為農村經濟和社會發(fā)展的支撐，是增加農民收入的有效途徑，演化成了時代的產物。201*年交通部提出了“修好農村路，服務城鎮(zhèn)化，讓農民兄弟走上油路和水泥路”的農村公路建設目標。201*年，中央一號文件把鄉(xiāng)村道路建設作為“加強農村基礎設施建設，為農村增收創(chuàng)造條件”的“六小工程”之一，全國農村公路的建設因此發(fā)展迅速。據交通運輸部201*年行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報反映，截至201*年底，全國公路總里程達386.08萬公里，比201*年末增加13.07萬公里，農村公路（含縣道、鄉(xiāng)道和村道）里程達336.91萬公里，比201*年末增加12.47萬公里。不難發(fā)現(xiàn)，全國農村公路占公路總里程的87.26%，201*年新增加的公路里程中，95.41%是農村公路。重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的試驗區(qū)，農村公路建設就成了交通發(fā)展的亮點，農村公路也成了農民致富奔小康的助推器。到去年年底，全市公路總里程11.09萬公里，比201*年增加2318.11公里，其中農村公路9.94萬公里（縣道1.19萬公里、鄉(xiāng)道1.49萬公里、村道7.24萬公里），比201*年增加1962.45公里，農村公路占全市公路里程的89.59%。隨著農村公路建設的不斷加速，農村公路的養(yǎng)護管理引起了各級各部門的高度重視。201*年9月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于印發(fā)〈農村公路管理養(yǎng)護體制改革方案〉的通知》（國辦發(fā)〔201*〕49號），201*年交通部發(fā)布了《關于印發(fā)〈農村公路建設管理辦法〉的通知》（3號令）。陜西省也出臺了一系列路政管理的文件規(guī)定。這些辦法框定了農村公路的建管養(yǎng)職責、管養(yǎng)體制和養(yǎng)護資金渠道，對建立有效的農村公路管養(yǎng)體制有一定的指導意義。

十分遺憾的是，這些辦法更多關注的是農村公路的建設、養(yǎng)護和資金，對農村公路中鄉(xiāng)道和村道的路政管理沒有涉及或提及很少，更不用說思考農村公路的管理體制。而令人擔憂的是，鄉(xiāng)村公路（指鄉(xiāng)道、村道，下同）上違法堆物、違法建房、人為破壞、超限運輸等現(xiàn)象層出不窮，鄉(xiāng)村公路的路政管理幾乎成為一片空白。這幾年集中力量抓建設無可非議，但如果不從現(xiàn)在開始重視管理，勢必會造成已建農村公路的早期損壞，造成投資的浪費。現(xiàn)在人民群眾都在贊揚農村公路帶來的好處，假以數年，社會各界就會責罵政府和部門的不作為。農村公路作為公路網的重要組成部分，其好壞不僅影響一個地區(qū)的經濟發(fā)展，對整個公路網的技術狀況甚至全國的經濟發(fā)展都有深遠的影響。我們必須樹立“建設是發(fā)展，養(yǎng)護管理也是發(fā)展，而且是可持續(xù)發(fā)展”的指導思想，研究措施，拿出辦法，切實抓好農村公路的路政管理，實現(xiàn)公路事業(yè)又好又快的發(fā)展。

（二）管理主體缺乏法律依據

國務院1987年頒布的《中華人民共和國公路管理條例》（以下簡稱《公路條例》）第二條和交通部1988年發(fā)布的《中華人民共和國公路管理條例實施細則》第三條規(guī)定，公路分為國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和專用公路五個行政等級。1997年《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）第六條指出，“公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，并按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路”從法律法規(guī)上看，沒有農村公路的提法。

農村公路概念的首次提出，是在國辦發(fā)〔201*〕49號文中。文件指出，“農村公路（包括縣道、鄉(xiāng)道和村道，下同）是全國公路網的有機組成部分，是農村重要的公益性基礎設施”。按此理解，農村公路是包括縣道、鄉(xiāng)道、村道在內的公路。也有人認為，農村公路是指通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、通行政村的公路，通鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路主要由縣道和鄉(xiāng)道組成，通行政村公路主要由村道組成�？梢�，農村公路并非法律規(guī)定的概念，由此造成了農村公路路政管理的主體不清。按我國公路管理的現(xiàn)行體制，國道、省道、縣道公路是由交通主管部門設置的公路（路政）管理機構負責路政管理，沒有異議。而鄉(xiāng)道的路政管理主體幾經變化，而以前的公路法律法規(guī)從未將村道納入管理范圍，該誰負責村道的路政管理？

先探討鄉(xiāng)道的路政管理主體。《公路條例》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)道由“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責修建、養(yǎng)護和管理�！睉�當說，直到《公路法》實施前，鄉(xiāng)道的路政管理主體都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府�！豆�路法》第八條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內的鄉(xiāng)道的建設和養(yǎng)護工作�？h級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責”�！豆�路法》沒有直接明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)道的管理職責，而規(guī)定由縣級以上交通主管部門決定是否由公路管理機構行使該職責。筆者認為，這就產生了兩種可能情形：一是決定由公路管理機構行使該職責，改變了原來的路政管理主體；二是未決定的，應當繼續(xù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，不能出現(xiàn)管理真空。

201*年交通部《路政管理規(guī)定》第二條又規(guī)定，“本規(guī)定適用于中華人民共和國境內的國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道的路政管理”，并在第十八條規(guī)定鄉(xiāng)道的路政管理權限“由縣級人民政府交通主管部門或者其設置的公路管理機構辦理”，直接明確了縣級交通主管部門或其公路管理機構負責鄉(xiāng)道的路政管理職責。201*年的《陜西省公路路政管理條例》與《路政管理規(guī)定》的規(guī)定是一致的，其第二條規(guī)定“本條例適用本省行政區(qū)域內的國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道的公路路政管理”，采用法規(guī)授權的方式規(guī)定區(qū)縣（自治縣）的路政管理機構負責鄉(xiāng)道的路政管理職責。

對村道的路政管理主體，《公路法》、《公路條例》沒有規(guī)定，《陜西省公路路政管理條例》也沒有涉及。201*年2月，西安市政府辦公廳在《西安市農村公路管理養(yǎng)護體制改革實施方案》（市政發(fā)〔201*〕163號）中指出，“區(qū)縣（自治縣）人民政府是本行政區(qū)域農村公路管理養(yǎng)護的責任主體區(qū)縣（自治縣）交通主管部門所屬的公路管理機構具體承擔縣道的日常管理和養(yǎng)護工作負責公路路政管理和路權路產保護。指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好鄉(xiāng)村公路路政管理和路權路產保護工作”。這就是說，縣道的路政管理主體是公路管理機構，鄉(xiāng)村公路的路政管理主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，公路管理機構的職責是指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，我國公路管理是金字塔式的管理模式，塔尖是高速公路，中間是國省道，塔基是農村公路。從管理養(yǎng)護看，高速公路的管理模式多為路政管理機構負責執(zhí)法，運營公司負責收費，管理養(yǎng)護費用從收取的車輛通行費中提取，經費有保障，運轉有機構，工作有力度。國省道的管理模式一般是按省、地（市）和縣三級，由公路管理機構負責，管理養(yǎng)護費用從征收的公路養(yǎng)路費中劃撥，基本有保障，且這種模式比較普遍。農村公路的管理模式則比較混亂，以前是在拖養(yǎng)費中按比例提取管理養(yǎng)護費用，十分不固定，201*年國辦發(fā)〔201*〕49號文才明確了農村公路的養(yǎng)護資金，但對管理費用沒有提及。由于農村公路正處于建設高潮，各方的工作重心都在重視建設，沒有關注管理主體、管理體制、管理模式，以致出現(xiàn)農村公路的管理主體不明確、機構不健全、措施不到位。要想管好農村公路，服務城鄉(xiāng)發(fā)展，筆者提出以下思路。

二、進一步規(guī)范農村公路管理途徑（一）完善法律法規(guī)

在新出臺的《公路保護條例》、修訂的《公路條例》或是各地將制定的《公路管理條例》中明確規(guī)定，國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道公路的路政管理主體是公路（路政）管理機構，村道的路政管理主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，通過行政法規(guī)或地方性法規(guī)授權明確農村公路的路政管理主體，以解決政府規(guī)章、規(guī)范性文件的沖突問題。同時，雖然國務院辦公廳201*年9月下文明確將村道與鄉(xiāng)道、縣道一并作為農村公路的組成部分，但以往的公路法律法規(guī)從未將村道列入路政管理的范圍。村道公路如何控制兩側建筑區(qū)、哪些行為要禁止、留用地范圍多大等都存在法規(guī)空白，使得村道的管理無法可依。因此，在《公路保護條例》或者是各地修訂已出臺的路政管理法規(guī)以及制定切合本地實際的《農村公路養(yǎng)護管理辦法》中，應對村道路政管理的有關事項進行規(guī)定。

（二）探索管理模式

通過法規(guī)解決農村公路的路政管理主體后，在實踐工作中，可以采取不同的管理模式。第一種是“交叉管理”。這種模式就是按照國道、省道、縣道公路和鄉(xiāng)村公路劃分，由公路（路政）管理機構履行國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道的路政管理職責，農村公路中村道公路的路政管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，公路（路政）管理機構負責業(yè)務指導。為支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，解決“看得著管得住”的問題，再由公路（路政）管理機構而不是由交通主管部門將鄉(xiāng)道的路政管理權全部不是部分委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。筆者傾向于采取這種模式。另一種是“統(tǒng)一管理”。這種模式的責任主體與前一種是相同的，由公路（路政）管理機構統(tǒng)一履行行政區(qū)域內所有公路（高速公路除外）的路政管理職責。只是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力實施村道公路的路政管理職責，而采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村道公路的路政管理權委托給公路（路政）管理機構履行。從形式上講，解決了一個區(qū)域內只有一個機構負責路政管理職責的問題。第三種是“分級管理”。就是打破《公路法》、《公路條例》等規(guī)定，重新按照國省道干線公路和農村公路劃分職責，由公路（路政）管理機構履行國道、省道的路政管理職責，農村公路的路政管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，公路（路政）管理機構只對其進行業(yè)務指導。

三、健全管理機構

不管采取哪種管理模式，都需要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者公路（路政）管理機構增設部門、增加人員、落實經費、購置裝備的問題，這是加強農村公路路政管理的基礎。筆者認為，采取第一種或第三種模式，應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立交通管理站，負責鄉(xiāng)村公路的路政管理和養(yǎng)護管理。按照每100公里配備23名路政員，路政員需要根據標準經考試合格后才能持證上崗。而沿線村是鄉(xiāng)村公路路政管理的協(xié)管單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可聘請每個行政村1名村委會成員擔任路政協(xié)管員，協(xié)助路政員做好路政管理工作。而對公路（路政）管理機構增加人員、落實經費的問題，一些人認為在當前機構改革的大環(huán)境下，可能存在難度。其實，在服務“三農”、做責任部門的形勢下，因為服務范圍擴大、工作難度增加適當補充部分路政人員是具有說服力的。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村道公路路政管理職責委托給公路（路政）管理機構后，應當補助一定的工作經費，也可解決一些經費問題。

四、落實管理措施

由于農村公路涉及面廣、線路長，情況異常復雜，重在落實各項管理措施。一是建立鄉(xiāng)村公路管理檔案。對轄區(qū)內每條鄉(xiāng)道村道的路產建立檔案，做到規(guī)范化管理。二是發(fā)揮鄉(xiāng)村公路路政員和協(xié)管員的作用。三是依靠養(yǎng)護人員的力量。由于專職路政員數量有限，管理難免缺位。而養(yǎng)護人員時常在其管轄路段上從事養(yǎng)護作業(yè)，容易發(fā)現(xiàn)和舉報各類違法行為，有利于保護路產路權。四是爭取相關部門的支持配合。鄉(xiāng)村公路建筑控制區(qū)管理失控、違章建筑較多主要是相關部門審批把關不嚴造成的。因此，要加強溝通協(xié)調，宣傳路政管理法規(guī)，把好源頭管理。

總之，盡管當前農村公路的路政管理存在許多問題、許多困難，但管好農村公路是各級交通主管部門和公路（路政）管理機構的神圣使命。我們應當與時俱進、開拓創(chuàng)新，積極研究新問題、解決新困難、探索新機制，開創(chuàng)農村公路路政管理工作的新局面。

參考資料：《基層路政管理現(xiàn)狀淺析與改進》，刊自《中國城市經濟》201*年09期

《公路路政管理的探討》，刊自《經營管理者》201*年23期

《搞好公路路政管理工作的新舉措》，刊自《科技情報開發(fā)與經濟》201*年03期

《營造執(zhí)法環(huán)境促進依法治路》，刊自《江蘇交通》201*年08期

《路政管理與構建和諧公路交通》，刊自《科技信息》201*年04期

《對提高公路路政管理水平的幾點思考》，刊自《內蒙古民族大學學報》201*年05期

《論路政文化與路政管理》，刊自《河北交通科技》201*年04期

《加強路政隊伍建設全面提高執(zhí)法水平》，刊自《政府法制》201*年22期

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