地方政府投融資平臺建設(shè)中存在的問題及對策

地方政府投融資平臺建設(shè)中存在的問題及對策

湖北省審計廳派出投資審計處

近幾年來,地方政府為了拉動投資并完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，在地方財力有限的情況下，成立了許多以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。這些政府投融資平臺以國有土地和政府資產(chǎn)作為抵押，財政收入作為還款來源，向銀行貸款獲取建設(shè)資金。目前，政府投融資平臺在應(yīng)對金融危機和擴大內(nèi)需方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些不容忽視的問題。

一、政府投融資平臺建設(shè)存在的問題（一）發(fā)展定位不明確。地方政府轄內(nèi)往往包括多家投融資平臺，各個投融資平臺承擔(dān)著不同行業(yè)和不同層級的投融資職能，但有的地方政府未能對轄內(nèi)投融資平臺對外融資進行統(tǒng)一的歸口管理；有的地方政府既沒有對國有投資公司的經(jīng)營目標(biāo)和業(yè)務(wù)范圍進行確定，也沒有對其經(jīng)營發(fā)展模式、融資渠道進行確定；有的地方政府作為投資出資人對于平臺公司的總體負(fù)債規(guī)�？刂圃谝粋�什么樣的水平并沒有進行系統(tǒng)全面的安排，造成國有投資公司在實際運作中越位、錯位或缺位。同時，從建設(shè)形式上看，政府投融資平臺分別隸屬于不同國有投資公司，但從職能定位上看，國有投資公司應(yīng)定位于企業(yè)層面，其本質(zhì)規(guī)定是作為政府投資主體，通過投資和持股等方式為項目提供權(quán)益資本，而在實際運作上難以區(qū)分究竟是政府的一個職能“部門”還是完全市場化的主體。（二）舉債規(guī)模過大。地方政府建融資平臺的層級也逐步向下移動，由省級政府向市（地）級、縣（市）級移動，甚至集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了融資平臺。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計，現(xiàn)在有70%的投融資平臺是集中在區(qū)縣級。這些投融資公司以興建基建項目為主，向政策性銀行、商業(yè)銀行舉借了大量資金，這些項目由于受各地方政府實際控制，所以其形成的債務(wù)自然成為了地方財政的隱形負(fù)債。有些地方“以小財政撬動大城建”，負(fù)債規(guī)模呈10倍甚至20倍增長，負(fù)債率遠遠超過風(fēng)險控制警戒范圍。而且，地方政府償債能力很大程度上依賴于地方經(jīng)濟增長帶動財政收入的增加、土地升值、招商引資、房地產(chǎn)開發(fā)。但目前對一些地區(qū)和城市來說，這些融資項目的相當(dāng)部分是城市和市政建設(shè)，能對經(jīng)濟產(chǎn)生多大的直接效應(yīng)很難估計。一旦發(fā)生償付困難，只能挖東墻補西墻，或者轉(zhuǎn)移給上級政府。更有甚者，一些地方政府羅列若干項目，依靠投融資平臺渠道融資，然后再把這些資金全部或部分的轉(zhuǎn)移，用于其它用途，使得地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險不斷積累。

（三）潛在風(fēng)險顯現(xiàn)。一是政府債務(wù)管理比較混亂，往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導(dǎo)致地方政府的總體負(fù)債和財政擔(dān)保承諾情況錯綜復(fù)雜，而無法準(zhǔn)備評估。加之存在投資決策失誤、內(nèi)部經(jīng)營不善，導(dǎo)致投資項目效益低下，投資回報和本金回收困難，資金不能及時有效的循環(huán)，使之面臨財政風(fēng)險。二是地方政府為了讓融資平臺公司能從銀行獲得貸款，就想方設(shè)法向銀行出具各種形式的擔(dān)保，既有地方人大、政府出具的還貸支持性文件，也有地方財政出具還本付息的承諾函。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺公司向銀行的融資貸款都是中長期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔(dān)，在建立長期有效的償債機制上，本屆政府因為沒有壓力而缺乏動力，在沒有法定的政府負(fù)債額度的約束下，財政承諾式的償還責(zé)任對地方政府來說是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”。財政收入受到宏觀經(jīng)濟變化、土地出讓收入等多重因素影響，不確定性較高，同時財政收入這個現(xiàn)金流也在支撐著政府轄內(nèi)多個領(lǐng)域的資金需求。再就是平臺公司擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)等質(zhì)押標(biāo)的沒有特定化，一旦質(zhì)押標(biāo)的缺失，平臺公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔(dān)�！罢婵铡保�這樣潛藏著金融風(fēng)險。三是投融資平臺以國有土地和政府資產(chǎn)作為抵押，有的還把所有行政事業(yè)單位的存量國有資產(chǎn)清理打捆并入平臺公司作為重新向銀行融資的抵押擔(dān)保物，國有土地出讓和政府資產(chǎn)處置受國家宏觀調(diào)控措施影響很大，這些資產(chǎn)面臨減值的風(fēng)險。

（四）法規(guī)和監(jiān)管機制不完善。一是從現(xiàn)有的《預(yù)算法》角度看，地方政府被禁止進行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但地方政府以投融資平臺等各種名義規(guī)避《預(yù)算法》的約束，卻沒有相應(yīng)的管理制度和管理細(xì)則。二是地方投融資公司既充當(dāng)所投資公司的股東又是國有資本的經(jīng)營者；在委托代理鏈條中既是與政府之間的“行政型的委托代理”關(guān)系的代理人，又是與其投資公司之間的市場契約型的委托代理關(guān)系的委托人，在追求市場化運作的同時卻處處受政府意圖的制約，在追求自身經(jīng)濟效益的同時卻還要承擔(dān)政府的社會職能，很難建立起真正的政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。三是各級地方政府絕大部分舉債安排的收支沒有納入預(yù)算管理，缺少預(yù)算審核、政府采購、投資評估、審計監(jiān)督等基本約束。同時，責(zé)任追究機制仍不健全，下級的債務(wù)不可避免地成為上級的或有債務(wù)，上級往往成為下級的債務(wù)的“兜底者”即最后承擔(dān)者。二、改進和完善政府投融資平臺建設(shè)的幾點建議

（一）建立統(tǒng)一的新型投融資平臺。一方面，在全面清理現(xiàn)有的地方政府投融資平臺，防止平臺數(shù)量盲目增加的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的新型投融資平臺，實現(xiàn)政府建設(shè)職能在投融資平臺的基礎(chǔ)上進行整合，使投資、融資、項目規(guī)劃和管理、項目維護、監(jiān)管這些職權(quán)在統(tǒng)一的政府投融資體制機制下協(xié)調(diào)運行，從體制和機制上來保證“借得來”、“用得好”、“還得起”。另一方面，推動地方政府投融資平臺的融資行為市場化。新型投融資平臺又作為國有公司及國有資產(chǎn)的管理平臺，通過對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步培育成為以經(jīng)營實業(yè)投資和經(jīng)營企業(yè)為主業(yè)，以獲取最大經(jīng)濟效益為目標(biāo)，以投資高技術(shù)含量、可持續(xù)發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢行業(yè)為依托，利用產(chǎn)權(quán)交易市場或資本市場，在吸收多元化投資的基礎(chǔ)上，形成面向國內(nèi)外市場開展全方位、多角度投資經(jīng)營活動的國有投資控股集團公司，推進優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)向優(yōu)勢企業(yè)集中、向價值鏈的高端集中、向產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)延伸，實現(xiàn)國有資產(chǎn)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。（二）完善法人治理結(jié)構(gòu)。由于國有投資公司是國有產(chǎn)權(quán)委托代理由行政委托代理制轉(zhuǎn)化為企業(yè)性委托代理制的載體，政府和國有投資公司之間以契約為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系。因此，國有投資公司需要建立法人治理機構(gòu)，來規(guī)范各級政府和國有投資公司之間的關(guān)系。政府也需要通過法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計，來激勵和約束國有投資公司的行為，以保證對授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的保值增值。在建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)中，需要對現(xiàn)有的法人治理結(jié)構(gòu)模式進行創(chuàng)新，提出國有投資公司法人治理結(jié)構(gòu)的五層體系：第一層是首席執(zhí)行官（CEO）為核心的經(jīng)營管理層。CEO作為公司的法人代表，具有與總經(jīng)理不同的職責(zé)權(quán)力。CEO的權(quán)利中40%50%是董事長的權(quán)利，高于總經(jīng)理的權(quán)利。國有投資公司不設(shè)董事會，由CEO行使一般治理結(jié)構(gòu)中董事會的部分權(quán)利，董事會的其他權(quán)利由國資委代政府行使。CEO向國資委報告工作。第二層是以監(jiān)事會和內(nèi)部員工為核心的監(jiān)督層。第三層是以審計、財政等政府部門為核心的評估層。第四層是設(shè)立專家咨詢委員會等一些決策參謀機構(gòu)，促進法人治理結(jié)構(gòu)的有效運行。第五層是完善和嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律，為法人治理結(jié)構(gòu)的有效和規(guī)范運行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。（三）推進機制制度建設(shè)。一是建立決策機制。包括決策程序,決策執(zhí)行,

決策效果等。二是建立風(fēng)險管理機制。建立完善地方債務(wù)的風(fēng)險評價指標(biāo)體系。風(fēng)險指標(biāo)體系應(yīng)該包括：地方財政的收支指標(biāo)，包括地方財政占GDP的比重、地方財政收支增長彈性、地方財政自給率、法定支出的滿足程度、財政赤字情況；債務(wù)指標(biāo)，包括地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、地方政府償債能力、地方政府或有負(fù)債規(guī)模等；地方政府持有資產(chǎn)狀況；預(yù)計最低、最高借款需求。同時，建立政府擔(dān)保項目的風(fēng)險評估制度和償債準(zhǔn)備金制度。三是建立信息披露制度。政府在每年對人大的報告中，要對包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的收支情況，對外的各種直接融資、間接融資情況以及還本付息和授權(quán)執(zhí)行情況進行說明，接受人大的監(jiān)督。所有政府債務(wù)的信息都應(yīng)該定期向社會公布，以加強社會對政府債務(wù)管理的監(jiān)督。同時，也為銀行評估政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率及償債能力，控制地方政府融資平臺過度融資創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。四是建立績效評價制度。為保證政府投融資活動達到預(yù)期目的,

建立對政府投融資的定性和定量的平臺綜合績效考核評價體系。五是建立年度審計制度。加強政府投融資項目審計，切實防范政府債務(wù)風(fēng)險,確保做到“舉債有度、用債有效、還債有信、管理有力”。六是建立過失責(zé)任追究制度。對因決策失誤、經(jīng)營管理不善而造成重大損失浪費的責(zé)任人,給予責(zé)任追究。

（四）切實加強內(nèi)部管理。要加強全面預(yù)算管理，年初要編制年度投融資預(yù)算，明確投融資項目、規(guī)模、方式、期限、成本、還貸計劃和來源，年終

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地方政府投融資存在的問題及對策

這些年來，我國地方政府的投融資平臺左抵御國際金融風(fēng)暴方面取得了較大的功效，而當(dāng)前我國還沒有一套完善的地方政府投融資平臺的建設(shè)規(guī)范，其運作機制和投融資風(fēng)險約束機制也不夠完善，使得我國地方政府投融資出現(xiàn)這樣或那樣的問題，進而給地方政府帶來極大的債務(wù)風(fēng)險。由此可見，就地方政府投融資問題及對策進行探討具有十分重要的意義，現(xiàn)做出以下幾點探討。一、存在問題

1.地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險不斷擴大

當(dāng)前，我國地方政府投融資平臺在融資方面的透明性和公開性還較為缺乏，地方政府和資金通常是借助多個融資平臺向多家銀行借貸所得，對于債務(wù)的管理又分在不同的部門，導(dǎo)致地方政府對不同層次的政府投融資平臺債務(wù)和擔(dān)保情況了解不透徹、不清楚，最終不斷擴大地方政府投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。這是由于地方政府融資平臺的投融資項目大都是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，具有投資大、回收期長且收益見效甚微，如果投融資平臺難于償還銀行的貸款，就會成為地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，一旦地方政府的債務(wù)償還能力不足時，要么將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給銀行；要么由中央財政償還地方政府的債務(wù)。2.投融資風(fēng)險主要集中在金融機構(gòu)

雖然地方政府的投融資平臺能通過發(fā)行中期票據(jù)和企業(yè)債券的方式，從而拓寬中央政府以項目配套資金的融資渠道，而就實際而言，很多地方政府的財務(wù)狀況不好，具有較高的資產(chǎn)負(fù)債率，難以具備

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