河北城建投融資體制改革

河北城建投融資體制改革“破題”

為加快河北經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，推進城市建設(shè)投融資體制改革，廣泛吸引社會資本參與城市建設(shè)，2月16日，河北省政府出臺《關(guān)于推進城市建設(shè)投融資體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）�！兑庖姟钒�括5部分18條款，核心旨在以資產(chǎn)重組為手段，做大做強城建投融資主體，構(gòu)建政府主導(dǎo)、政企分開、社會參與、市場化運作的新型城市建設(shè)投融資體制，從而實現(xiàn)城市自然資源的資產(chǎn)化、存量資產(chǎn)的資本化、行政資源的一體化。這在我國省級人民政府中尚屬率先之舉。

搭建一個平臺

《意見》提出，201*年底以前，各設(shè)區(qū)市建立起定位準確、功能完善的城市建設(shè)投融資主體，制定切實可行的投融資具體政策和措施，初步實現(xiàn)城市資源、資產(chǎn)的有效整合。到201*年底前，進一步理順政府相關(guān)部門和投融資主體之間的關(guān)系，規(guī)范投融資行為，創(chuàng)新投融資方式，基本建立起適應(yīng)我省城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的投融資體制，實現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

《意見》要求，各設(shè)區(qū)市政府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，整合城市資源和資產(chǎn)，拓展各種投融資渠道，制定切實可行的政策，搭建城市建設(shè)投融資平臺。成立城建投資公司（或集團）作

為政府主導(dǎo)的城建投融資主體，并明確其城市建設(shè)投融資主渠道地位。按照政企分開的原則，將政府部門的投資、融資、建設(shè)、運營統(tǒng)一劃歸投融資主體，將原來分散在各部門的城建資產(chǎn)和其他政府性資產(chǎn)及權(quán)益統(tǒng)一由投融資主體運營管理。有條件的縣（市），也要盡快搭建城市建設(shè)投融資平臺。深化兩項改革

繼續(xù)深化市政公用事業(yè)改革。進一步加快建立城市供水、供氣、供熱、公共客運、垃圾和污水處理等自然壟斷性行業(yè)特許經(jīng)營制度。進一步放開城建資本市場、經(jīng)營市場和作業(yè)市場，鼓勵各種所有制形式企業(yè)參與城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，通過公開競標的方式選擇市政公用養(yǎng)護和管理隊伍。盡快實現(xiàn)城市建設(shè)項目建設(shè)、管理、養(yǎng)護的分離，不斷提高市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的運行效率和服務(wù)水平。加快行政管理體制改革。目前河北省各地的財政、發(fā)改、建設(shè)、交通等行政主管部門都不同程度地承擔(dān)著城建項目融資和建設(shè)任務(wù)，造成多頭融資、多頭建設(shè)、多頭管理的無序局面。《意見》規(guī)定，各市要成立由政府主要負責(zé)同志牽頭，相關(guān)部門和投融資主體主要負責(zé)人參加的城市建設(shè)投融資決策機構(gòu)，并作為政府投融資管理的決策層，負責(zé)確定建設(shè)資金的投向和融資方案，審批資金平衡計劃等投融資工作中的重大事項。按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的要求，打破職能交叉、資源分散、部門利益分割的

限制，理順政府職能部門與城市建設(shè)投融資主體之間的關(guān)系。政府有關(guān)行業(yè)主管部門要做好城市建設(shè)投融資工作的服務(wù)，原則上不再直接參與城市建設(shè)項目的具體融資、建設(shè)和運營。

實施三大注入

為提高投融資主體的“造血”機能，《意見》提出，通過財政資金補充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還等形式，建立城建資產(chǎn)與資源注入機制,不斷擴大城市建設(shè)投融資主體的資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運營能力。現(xiàn)有的城市建設(shè)資金要統(tǒng)一劃歸城市建設(shè)投融資主體使用，有條件的市、縣（市），要逐年加大財政資金注入力度。對新完工的可經(jīng)營性城市資產(chǎn)要及時劃入投融資主體。對承擔(dān)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目投資、建設(shè)和運營的城市建設(shè)投融資主體，享受國家相關(guān)財政、稅收的政策優(yōu)惠。完善四大機制

創(chuàng)新土地經(jīng)營機制。《意見》對土地融資提出了新的要求。不斷完善土地收儲和開發(fā)制度，盡快建立城市規(guī)劃與土地儲備相結(jié)合的聯(lián)動機制。市、縣政府及其有關(guān)部門，要嚴格控制重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項目周邊土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲，統(tǒng)一開發(fā)，由此帶來的土地增值收益專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地增值收益應(yīng)在一個月之內(nèi)轉(zhuǎn)入城市建設(shè)投融資主體。鼓勵在城市建設(shè)投融資主體設(shè)立土地儲備中心或分

中心，通過項目合資、合作等多種方式，引進社會資本，推進城鎮(zhèn)土地儲備、整理和開發(fā)工作。

建立風(fēng)險防范機制。為防范城市建設(shè)投資給政府帶來的債務(wù)風(fēng)險和信用風(fēng)險，《意見》提出，財政部門、審計機關(guān)要建立健全項目跟蹤問效和風(fēng)險防范機制，確保資金的安全、規(guī)范和高效使用。財政部門不能為投融資主體作融資擔(dān)保，防止財政債務(wù)危機；投融資主體之間不能相互擔(dān)保，避免造成大面積金融風(fēng)險；財政撥付給投融資主體的專項資金必須�？顚Ｓ茫�不準交叉使用、互相挪用。為有效控制債務(wù)風(fēng)險,《意見》明確，從財政資金、土地出讓收益和其它經(jīng)營開發(fā)性收入中拿出一定比例，設(shè)立城建項目償債基金，逐步形成與城市建設(shè)相適應(yīng)的城建投資主體償債保障機制。建立人才激勵機制。城市建設(shè)投融資主體實行國有獨資公司或法人獨資公司管理體制，董事會成員由政府提名。鼓勵原行政機關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位編制人員到城市建設(shè)投融資主體工作。中高層管理職務(wù)實行聘任制，其工資待遇參照國有企業(yè)管理人員標準，并建立對應(yīng)的薪酬激勵制度。鼓勵城市建設(shè)投融資主體與高等院校、研究機構(gòu)和咨詢服務(wù)機構(gòu)建立長期合作關(guān)系。

完善市政公用產(chǎn)品定價機制。嚴格按照國家和省政府的有關(guān)政策要求，進一步調(diào)整城市污水處理收費標準，加快落實城市生活垃圾處理收費制度。按照“成本+稅費+合理利潤”

和“保本微利”原則，盡快研究制訂市政公用相關(guān)行業(yè)的價格調(diào)整辦法。建立政府公共財政合理補償機制，緩解因價格調(diào)整滯后對市政公用事業(yè)發(fā)展造成的資金壓力。拓展多種融資渠道

擴大直接融資的比例。針對直接融資在河北省城市建設(shè)總投入中比率過低的問題，《意見》提出，靈活運用企業(yè)債券、股票上市、信托計劃等融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴大直接融資規(guī)模。鼓勵城市建設(shè)投融資主體通過收購、兼并和其它方式，培育1-2家上市公司。積極爭取省級政府債券的發(fā)行試點工作，鼓勵股權(quán)投資基金、保險資金擴大在城市建設(shè)領(lǐng)域投資。

大力開展項目融資創(chuàng)新。要進一步加大力度，盤活存量資產(chǎn)。對經(jīng)營性的城市建設(shè)項目，鼓勵采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的方式，回收資金。對準經(jīng)營性或非經(jīng)營性城市建設(shè)項目，鼓勵采取政府回購、財政補貼、收費收入支持、特許經(jīng)營授予等方式，公平選擇投資者和經(jīng)營者。對涉及大量機器、設(shè)備采購的城市建設(shè)項目，鼓勵采取設(shè)備租賃、融資租賃的方式，解決資金投入問題。要積極采用BT（建設(shè)轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)運營轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓運營轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種方式，進行城建項目的融資創(chuàng)新。

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河北省城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新研究

隨著我省社會經(jīng)濟快速發(fā)展和三年大變樣活動的深入展開，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求也越來越大。特別是在當(dāng)前國內(nèi)外金融形勢發(fā)生重大變化的情況下，研究探討城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新，從根本上解決城市建設(shè)資金來源問題，非常迫切和重要。

為切實做好這項工作，今年9月份，以宋恩華副省長為組長，金融辦、建設(shè)廳相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為副組長的《河北省城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新》課題組正式成立。同時聘請中國知名投融資咨詢機構(gòu)中國現(xiàn)代集團有限公司的專家一同參與。從201*年10月到12月，分南北兩線對十一個設(shè)區(qū)市進行調(diào)研。課題組沿著“現(xiàn)狀與問題借鑒與啟示需求與供給思路與對策創(chuàng)新建議”的技術(shù)路線，進行全面研究，于201*年1月完成此報告。

一、河北省城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新背景

（一）國家及河北省政府出臺了一系列有關(guān)推進城建投融資體制改革的文件201*年12月建設(shè)部頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》；201*年7月國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》；201*年河北省出臺了《關(guān)于進一步推進全省城市市政公用事業(yè)改革的意見》；201*年10月河北省出臺了《整合運作“四資”加快地方投融資體系建設(shè)的意見》；201*年12月河北省出臺了《河北省人民政府關(guān)于加快推進城鎮(zhèn)化進程的若干意見》；201*年1月河北省出臺了《關(guān)于在全省開展城鎮(zhèn)面貌三年大變樣活動的通知》。上述文件的出臺，無疑將對河北省城市建設(shè)投融資體制改革提出新的更高的要求。

（二）河北正面臨區(qū)域經(jīng)濟大發(fā)展的良好發(fā)展機遇，但同時也面臨國家宏觀調(diào)控政策不斷變化的風(fēng)險

河北省正借助“環(huán)京津、環(huán)渤�！钡膬�(yōu)勢，向建設(shè)沿海經(jīng)濟強省的目標努力。河北經(jīng)濟的快速發(fā)展對河北省的城市化水平和城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力提出新的更高的要求。但是，近期國際金融危機對國內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)生的不利影響，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，直接導(dǎo)致作為城建資金來源重要渠道的政府土地出讓收入大幅降低。雖然近期國家和部分地方政府相繼出臺了一些“救市”政策，但從目前看，這些仍不足以改變。

（三）河北城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對落后嚴重制約其工業(yè)化發(fā)展，城市承載能力和聚集功能的下降，導(dǎo)致人才流動加劇河北省的城市化水平比全國平均水平低近5個百分點。特別是與沿海發(fā)達省份的差距在擴大，在沿海省份中河北位列倒數(shù)第二。從主要的人口凈遷出的省份看，有黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、河北、江西、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅等，而且河北又是沿海地區(qū)唯一人口凈遷出的省份。且近年來流出的高層次人才有上升的趨勢，流動方向單一，有一半是流向北京和其他東部沿海發(fā)達地區(qū)。

二、河北省城市建設(shè)投融資體制現(xiàn)狀和存在的主要問題

近年來，河北省在城建投融資領(lǐng)域進行了積極的探索與實踐：市政公用事業(yè)改革穩(wěn)步推進，主要依靠政府投入的模式已經(jīng)被打破，投資主體多元化格局雛形初現(xiàn)。積極開創(chuàng)多渠道、多層次籌措建設(shè)資金的局面，BT、BOT、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、環(huán)保領(lǐng)域合作等融資模式逐步應(yīng)用。積極推進政事、政企、事企改革和城市公用事業(yè)價格體系改革，市場化價格收費機制初步形成。市場監(jiān)管不斷加強，政府監(jiān)管機制不斷完善。

研究分析也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前河北省城市建設(shè)投融資體制、機制和運作方面與先進城市相比，還存在著以下幾個方面的嚴重問題，需要進一步解決。

一是城建投融資管理體制不順。目前河北各市城建領(lǐng)域條塊分割、多頭管理、分散建設(shè)的情況依然嚴重。各設(shè)區(qū)市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理分散在建設(shè)、市政、交通、城管、國土等不同職能部門，沒有一個統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)的超越部門的組織或機構(gòu)，融資建設(shè)效果較差，各市對省政府或省相關(guān)部門下達的城建領(lǐng)域改革相關(guān)文件和政策執(zhí)行力度不夠，造成城建投融資體制改革推進緩慢。如邯鄲等地公共事業(yè)領(lǐng)域事改企工作相對滯后，部分單位改革工作遠遠落后于省政府規(guī)定的201*年底完成改制的目標。目前邢臺市公用事業(yè)產(chǎn)品價格調(diào)整相對緩慢，造成供水價格過低（與省建設(shè)廳有關(guān)指導(dǎo)價格相比），導(dǎo)致供水企業(yè)虧損嚴重。二是投資決策及風(fēng)險管理機制不健全。目前河北各設(shè)區(qū)市城建投資項目決策方式基本沿用原有城市建設(shè)模式，即由各相關(guān)職能部門提出項目建設(shè)計劃，財政部門根據(jù)年度項目資金需求提出財政資金安排意見，經(jīng)市政府同意交人大批準后，由財政或由投融資平臺融資。融入資金直接撥付給相關(guān)部門或其指定的項目施工單位，由各個相關(guān)部門分別組織實施。這種方式容易造成投資建設(shè)主體與項目前期決策脫節(jié)，無法對工程投資進行控制。投資建設(shè)主體扮演的是“出納”角色，權(quán)、責(zé)、利不清，利益得不到保證，融資動力不足。項目建設(shè)計劃改動隨意性大，也導(dǎo)致項目建設(shè)與城市規(guī)劃的銜接不夠，政府財政預(yù)算無法合理安排，政府無法制定科學(xué)合理的償債計劃，政府財政風(fēng)險加大等一系列問題。三是城建融資方式無法持續(xù)。通過融資平臺向銀行貸款，再由財政兜底方式進行融資，這種融資機制雖然可以在短期內(nèi)實現(xiàn)城建融資額的快速增長但無法持續(xù)。這是由于資金投向多為政府公益性投資，無法產(chǎn)生回報，同時自身缺乏造血能力，政府對公益性項目的補償機制也未能到位，根據(jù)201*年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，除一個市的城市建設(shè)投融資平臺資產(chǎn)負債率低于60%以外，95%以上的平臺已經(jīng)超過銀行貸款風(fēng)險控制警戒線，幾乎全部失去再融資能力。四是城建融資渠道有待拓展。目前河北省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自國內(nèi)銀行貸款、政府財政撥款（含土地出讓金）和自籌資金等三大渠道，201*年來自這三大渠道的資金占河北各市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施資金總額的比重已達90%以上，直接融資比重為零。與此同時，在三大資金渠道中，由于政府負債建設(shè)的壓力和風(fēng)險也逐步加大，進一步增加貸款的余地有限；土地出讓收入經(jīng)過前幾年的高速增長后，在當(dāng)前的房地產(chǎn)情勢下，以土地出讓金收益來滿足城市建設(shè)和發(fā)展已變得日益困難。五是城建投融資平臺運作效率有待提升。各市城建投融資平臺，基本上都是事業(yè)單位性質(zhì)，人員也是事業(yè)單位編制。旱澇保收拿死工資，有多少能力辦多少事情。這樣的運行機制，使得高層管理人員和工作人員，沒有更多的經(jīng)營壓力和風(fēng)險意識。同時這樣的機制與城市建設(shè)投融資所需要的更多的市場化成分、更多的創(chuàng)新理念和意識格格不入。政府既無法考量他們的業(yè)績，又無法實現(xiàn)對他們的激勵，直接造成平臺運作效率低下。如保定市政公用集團由原市政公用局變更名稱而成立，到現(xiàn)在還行使相關(guān)政府職能，石家莊、邯鄲、邢臺、張家口和廊坊的平臺公司直接隸屬市建設(shè)局，其主要人員基本由建設(shè)局抽調(diào)，邯鄲和邢臺平臺公司董事長就是市建設(shè)局局長，衡水平臺公司的董事長是副市長，具體分管領(lǐng)導(dǎo)為市政公用局局長。

河北省現(xiàn)行的投融資體制存在問題的主要原因是：

思想解放不夠。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，思維僵化是普遍存在的共性問題。在我們走訪和調(diào)研的十一個設(shè)區(qū)市，包括分管市長、局長或城建投融資平臺的負責(zé)人中，80%的人認為城投公司就是承貸公司，組建城建平臺的目的就是為了爭取貸款。城市建設(shè)資金主要靠銀行（尤其是政策性銀行）。等到資產(chǎn)負債率過高貸款受阻時，再組建新的公司操作。至于如何結(jié)合城市建設(shè)和發(fā)展的長遠規(guī)劃，研究解決城市投融資的問題，考慮不多。更談不上制定科學(xué)合理的城市投融資規(guī)劃，對城市資源和資產(chǎn)的市場化運作進行合理安排。另外，官本位思想造成的不敢冒險、懼怕創(chuàng)新，也影響了融資工作的展開。

部門利益分割，資源無法有效配置。在河北省，公用服務(wù)資源、空間資源、土地資源、旅游資源以及特許經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)等資源，一般都分屬于建設(shè)局、市政公用局、土地局、園林局等多個不同行政部門管理，沒有把城市建設(shè)、城市經(jīng)營看作為一盤棋，而是當(dāng)作部門分割、利益均沾的產(chǎn)物，并設(shè)置種種行政壁壘阻礙外來主體“沾光”，部門間資源整合的難度較大。在這樣的情況下，河北省去年底即著手進行的“四資”的整合和資源的重新配置，包括市場化運作，因為觸及一些部門的利益，而遭遇到阻力。另外，由于主管部門均為政府機構(gòu)，缺乏市場化的運作手段，未能充分參與資本運作與循環(huán)過程，總體使用效率低，造成相當(dāng)程度的流失和浪費。平臺規(guī)格過低，運作空間不足。目前河北省十一個設(shè)區(qū)市的城建投融資平臺，除承德市城市建設(shè)投資公司、滄州市建設(shè)投資公司等少數(shù)幾家城建平臺公司直接隸屬市政府外，其余的城建平臺下屬于某個行政管理部門，規(guī)格過低，級別也僅為正科級建制，與城市建設(shè)投融資總賬戶、總平臺的地位不匹配，也無法真正起到資源整合的作用。這樣的城建投融資體制，限制了這些平臺各項市場化功能的發(fā)揮和城市資源的集中運作。由于沒有形成持續(xù)向投融資平臺注入資金、資產(chǎn)、資源的機制，造成平臺的規(guī)模普遍偏小，目前11個設(shè)區(qū)市的城建平臺中，除了唐山，其余平臺的總資產(chǎn)都在50億元以下，資產(chǎn)最少的承德市城市建設(shè)投資有限公司總資產(chǎn)僅5億元，政策性的扶持和財政資金注入不能及時到位更加嚴重影響了這些城市融資運作空間。隨著城市的發(fā)展，各投融資平臺點多面廣的項目和劇增的資金投放，形成了平臺資產(chǎn)負債率居高不下，過高的資產(chǎn)負債率，影響了平臺再融資能力和造血機能，無法在未來滿足河北省城市建設(shè)的需求。

相關(guān)政策和制度不到位。在河北具體表現(xiàn)為，由于政府部門對城市建設(shè)投融資方面的問題和政策研究不夠，也缺乏金融和管理方面的專業(yè)人才，導(dǎo)致在城市建設(shè)投融資方面的扶持政策和制度建設(shè)相對滯后。沒有持續(xù)的政府資本金注入制度，大部分城建投融資平臺僅靠原始投入和財政補貼方式維持借貸和日常運營，這就導(dǎo)致政府下達任務(wù)越多，投融資平臺背的包袱就越重。用人政策不明，對城市建設(shè)投融資平臺管理不規(guī)范，也是一部分人缺乏到城市投融資平臺工作的積極性和動力。由于在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資方面政策不透明，也難以吸引外部資金的投入。

三、河北省城市建設(shè)投融資體制改革思路

201*-201*年不僅是河北省全面實現(xiàn)小康社會、率先實現(xiàn)代化發(fā)展的重要階段，更是實現(xiàn)河北城鎮(zhèn)面貌三年大變樣和城鎮(zhèn)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展目標的大好時期。據(jù)統(tǒng)計，201*-201*年累計需要城市基礎(chǔ)設(shè)施投資10973.86億元，資金缺口為7298.52億元，比例高達66.51%。其中市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金3385.16億元，缺口比例為59.41%。房地產(chǎn)類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金7588.25億元，缺口比例高達69.67%。

因此，在這樣的背景下，從根本上解決我省城市建設(shè)資金來源問題，必須加大力度推進河北城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新。

（一）指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步解放思想，創(chuàng)新思路，積極推進政府行政管理體制改革，深化城市市政公用事業(yè)改革；從城市建設(shè)的全局出發(fā)，促進城市資源、資產(chǎn)的有效整合和合理流動；加快建立政府主導(dǎo)、政企分開、社會參與、市場化運作的新型城市建設(shè)投融資體制，為我省城市建設(shè)又好又快發(fā)展提供有力保障。

（二）目標任務(wù)進一步理順城市建設(shè)投融資體制，規(guī)范投融資行為，創(chuàng)新投融資方式，打造一批定位準確、功能完善的城市建設(shè)投融資平臺。到201*年底以前，基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和改革開放要求，適應(yīng)河北城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的投資決策科學(xué)化、投資主體多元化、融資方式市場化、政府監(jiān)管法制化的現(xiàn)代城市建設(shè)投融資格局，以滿足城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的需要。

（三）改革內(nèi)容

1.規(guī)范搭建，科學(xué)定位城市建設(shè)投融資平臺

各城市應(yīng)整合城市資源，全力打造一個由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)的綜合性城建投融資平臺。要根據(jù)《公司法》和公司章程的規(guī)定，履行相關(guān)手續(xù)，保證平臺設(shè)立和運作的規(guī)范；要明確平臺“城市建設(shè)總帳戶、城建融資總渠道”地位；要將城建資金統(tǒng)一納入平臺管理，逐步實現(xiàn)城市建設(shè)投融資從行業(yè)主管部門管控到政府直接管控的轉(zhuǎn)變；必須明確平臺具有政府授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理和市場化運作的職能；平臺依法享有出資人權(quán)利并承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)，受市政府委托，承擔(dān)城市基礎(chǔ)施設(shè)及市政公用事業(yè)項目的投資、融資、建設(shè)、營運等全過程管理；盤活城建存量資產(chǎn)，多渠道廣泛籌集資金，實施項目投資和管理、產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、資產(chǎn)重組等；參與土地規(guī)劃、儲備、整理、熟化工作；負責(zé)政府投資項目的建設(shè)實施工作。使城建平臺不僅僅作為政府公益性項目代融資平臺，更成為整個城市統(tǒng)籌建設(shè)的主體和龍頭。

2.建立持續(xù)資源注入機制，完善平臺的造血功能

借鑒其它城市的成功經(jīng)驗，資源的持續(xù)注入機制將成為城市建設(shè)投融資平臺良性發(fā)展的基礎(chǔ)。要建立城市建設(shè)投融資平臺政府資本金注入制度，除了將年度注入資金納入同級財政預(yù)算，還要逐步把城建存量資產(chǎn)和資源注入到城市建設(shè)投融資平臺。要通過財政資金補充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還等形式，建立起持續(xù)的城建資產(chǎn)與資源注入機制，不斷擴大城市建設(shè)投融資平臺的資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量和盈利水平。

3.建立城建投融資主體動態(tài)平衡的償債保障機制

首先，城市建設(shè)投融資主體要不斷優(yōu)化自身債務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴格控制資產(chǎn)負債率在60%以下；其次，各級政府應(yīng)根據(jù)年度城市建設(shè)項目需要制定資金計劃和資金來源，保持城市建設(shè)投資計劃和償還計劃的平衡，充分利用政策資源，發(fā)揮財政資金的杠桿作用。保證城市建設(shè)投融資平臺資產(chǎn)負債的平衡，現(xiàn)金流的平衡和投入產(chǎn)出的平衡。另外，各市要適時設(shè)立“城建項目償債基金”，將管理職能放在城市建設(shè)投融資平臺，逐步形成以盈利性項目為載體，以城建項目償債基金為還款來源，與城市建設(shè)投資相適應(yīng)的城建投融資主體債務(wù)償還保障機制。

4.合理界定政府職能，理順城市建設(shè)投融資主體與行業(yè)主管部門的關(guān)系

要按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的要求，打破職能交叉、資源分散、部門利益分割的限制，理順政府職能部門與城市建設(shè)投融資主體之間的關(guān)系。各級政府及其行業(yè)主管部門要搞好對城市建設(shè)投融資工作的服務(wù)，原則上不再直接參與城市建設(shè)項目的具體融資、建設(shè)、運營和管理。發(fā)改部門要加強對建設(shè)項目立項、債券融資等的支持。建設(shè)部門要加強對建設(shè)項目的規(guī)劃、施工、質(zhì)量、安全等的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管。財政部門要保障政府投入資金部分的足額、按時到位。國資部門要加強對城市建設(shè)投融資主體的監(jiān)管，保證國有資產(chǎn)的保值增值。審計部門要加強對建設(shè)項目的預(yù)算、決算全過程的跟蹤審計和監(jiān)督。監(jiān)察部門要加強對建設(shè)項目中違法違紀行為的監(jiān)督和查處。

5.健全城市建設(shè)投融資管理體制

符合“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的根本要求，建立新型城市建設(shè)投融資體制，合理劃分政府、政府部門和投融資平臺的職責(zé)范圍，引導(dǎo)市場健康發(fā)展。

采用“政府組織推動，財政扶持啟動，土地經(jīng)營滾動，內(nèi)資外資聯(lián)動”的策略，正確定位基礎(chǔ)設(shè)施項目的類型，開創(chuàng)多渠道多資金來源，打破壟斷，允許民間資本、國外資本及其它資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，引入競爭機制；同時，在融資方面，改革單一的依靠銀行間接融資的方式，開辟直接融資的渠道，構(gòu)成多元化投資主體及直接融資與間接融資相互交融、補充的投融資體制。

6.擴大市場開放，加快推進市政公用事業(yè)改革

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入資金多，項目回收期長的特點，實行和擴大市場開發(fā)勢在必行。應(yīng)從河北省省級層面開始制定相關(guān)法律及財政稅收優(yōu)惠鼓勵社會資金進入城建領(lǐng)域，采取市場化手段進行運營，遵循“打破壟斷、全面開放”的原則，對城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營項目進行科學(xué)的分類明確可經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目。對于市政公用事業(yè)的改革，要全面落實《關(guān)于進一步推進全省城市市政公用事業(yè)改革的意見的通知》[冀政（201*）33號]，加快推進市政公用事業(yè)改革改制工作，不斷提高市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的運行效率和服務(wù)水平。

7.完善城市建設(shè)投融資平臺管理體制和激勵約束機制

城市建設(shè)投融資主體實行國有獨資公司管理體制，董事會成員由政府提名。原政府機關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位編制人員到城市建設(shè)投融資主體工作的，如個人自愿申請，經(jīng)有關(guān)部門批準，其身份和職級可予保留。其中兼職人員不得領(lǐng)取兼職報酬。中高層管理職務(wù)實行聘任制，其工資待遇參照國有企業(yè)管理人員標準，并建立對應(yīng)的薪酬激勵制度。鼓勵城市建設(shè)投融資主體與高等院校、研究機構(gòu)和咨詢服務(wù)機構(gòu)建立長期合作關(guān)系。

8.開展多種形式的城市建設(shè)融資創(chuàng)新

逐步提高各地在城市建設(shè)資金中直接融資的比例，重點擴大債券、股票、股權(quán)投資基金和信托融資等在城市建設(shè)投資中的運用；創(chuàng)新土地經(jīng)營機制，控制重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項目周邊土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲，統(tǒng)一開發(fā)，由此帶來的政府增值收益專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；大力開展項目融資創(chuàng)新，積極采用建設(shè)轉(zhuǎn)讓（BT）、建設(shè)運營轉(zhuǎn)讓（BOT）、轉(zhuǎn)讓運營轉(zhuǎn)讓（TOT）和政府項目與民間合作（PPP）等多種方式；加快地方金融服務(wù)體系建設(shè)，提升我省地方金融機構(gòu)的綜合實力和整體競爭力。要積極爭取信貸支持，確保信貸資金占城建融資合理比例。

（四）保障措施1.更新思想觀念

各級政府必須轉(zhuǎn)變自身思想，克服官本位制的障礙，增強憂患意識，摒棄單一依靠政府資金和銀行貸款搞建設(shè)的做法，加大市場化融資的力度，克服狹隘視野，打破部門利益的局限，促進城市資源的有效整合和合理流動，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境和融資氛圍。

2.落實組織保障

加強組織領(lǐng)導(dǎo)，組建高規(guī)格的“城市建設(shè)投融資改革領(lǐng)導(dǎo)小組”；強化工作責(zé)任，要抽調(diào)政治素質(zhì)高、開拓精神強、專業(yè)能力過硬的同志充實到城市建設(shè)投融資一線；各級政府要成立以政府市（縣）長為組長，建設(shè)、發(fā)改、財政、國資、國土、金融、工商、稅務(wù)等部門領(lǐng)導(dǎo)參加的“城市建設(shè)投融資改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，具體領(lǐng)導(dǎo)和組織推動這項工作。要建立合理的工作機制，充分調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從人才、資金、政策等多方面予以支持，確保圓滿完成這項改革創(chuàng)新任務(wù)。

3.加快制訂各項配套政策和實施方案

各地區(qū)研究貫徹落實、用足用好中央、省、市支持城建投融資體制改革和各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項政策措施，制訂出臺符合自身實際的配套政策。要抓緊制訂和深化城建投融資體制改革創(chuàng)新的實施方案。

4.重點培育人才

各級政府和城市建設(shè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，要加強城市建設(shè)投融資理論的研究和學(xué)習(xí)，圍繞城鎮(zhèn)面貌三年大變樣的總體目標，加強對城市建設(shè)項目和城市建設(shè)投融資工作的具體謀劃。加強城市建設(shè)投融資人才培養(yǎng)。鼓勵和引進各類專業(yè)人才擔(dān)任城市建設(shè)投融資平臺顧問和中高層管理職務(wù)。支持城市建設(shè)投融資平臺與高等院校、研究機構(gòu)和咨詢服務(wù)機構(gòu)建立長期合作關(guān)系。

5.加強信用建設(shè)

搞好城市建設(shè)融資的基礎(chǔ)是政府信用。各市（縣）應(yīng)成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)部門和投融資主體主要負責(zé)人參加的投融資管理決策機構(gòu)，作為政府投融資管理的決策層，負責(zé)確定政府建設(shè)資金的投向和融資方案，審批政府投融資資金平衡計劃，決策政府投融資工作中的重大事項。進行融資貸款項目的篩選、整理、包裝、上報并實施監(jiān)管。同時，把城市可經(jīng)營性資源的收入進行整合，并作為政府搭建信用平臺的基礎(chǔ)，有效地提升政府的信用等級，增強了融資能力。

6.培育中介機構(gòu)

要積極支持外埠金融機構(gòu)和中介服務(wù)組織到本地設(shè)立分支機構(gòu)、開展業(yè)務(wù)。充分發(fā)揮保險、信托、擔(dān)保、咨詢等機構(gòu)在城市建設(shè)投融資中的作用。應(yīng)大力支持以規(guī)劃設(shè)計師、房地產(chǎn)估價師、房地產(chǎn)經(jīng)紀人、工程造價師組建以自身為主、具有獨立法人資格的民營企業(yè)，承擔(dān)房地產(chǎn)市場評估、經(jīng)紀中介、財務(wù)審計和建設(shè)工程造價咨詢等各項中介以適用城市建設(shè)發(fā)展的需要。

四、河北省城市建設(shè)投融資體制改革制度創(chuàng)新建議（一）財政制度創(chuàng)新

借鑒先進地區(qū)和發(fā)達城市的經(jīng)驗，按照“事權(quán)與財權(quán)相匹配”原則，適度擴大城市政府財權(quán)；建立與城市政府負債相關(guān)的債務(wù)體制，加強政府債務(wù)管理，打造長效的償債基金機制；建立與城建資金占總收入比例相關(guān)的財政支出體制，引入?yún)⑴c式預(yù)算管理，加強公共財政體制建設(shè)。建立政府投資職能相關(guān)的公共財政體制，定位政府投資職能，調(diào)整政府投資結(jié)構(gòu)，建立與政府投資相關(guān)的責(zé)任制度，完善財政投資項目論證與追究制度，創(chuàng)新政府財政投資項目的投融資機制。

（二）金融制度創(chuàng)新

推動資本市場直接融資，鼓勵城市建設(shè)投融資主體發(fā)行債券融資。積極探索市政債券發(fā)行試點工作。鼓勵本地優(yōu)質(zhì)公用事業(yè)企業(yè)在國內(nèi)外資本市場上市融資，或通過收購、兼并及其它方式，培育1-2家上市企業(yè)。通過融資對城市基礎(chǔ)設(shè)施進行再投資、再建設(shè)。鼓勵保險資金等長期資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。增加金融機構(gòu)實力，組建地方金融控股集團，通過介入和做大地方性商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、信托公司、擔(dān)保公司等，發(fā)揮其在城市建設(shè)中的強大投融資功能。加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新，創(chuàng)新融資手段，積極推進信托、資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金等金融工具和產(chǎn)品運用。

（三）信用制度創(chuàng)新

以樹立政府信用為重點，充分發(fā)揮政府信用在社會信用建設(shè)中的無可替代的示范激勵作用；加強信用制度建設(shè)，對省內(nèi)信用機構(gòu)的設(shè)置，信用管理體制的模式，信用行當(dāng)事人雙方的權(quán)利與義務(wù)，政府、商業(yè)銀行以及其他主體在信用體系中的地位、權(quán)利與義務(wù)以及失信行為的法律責(zé)任等做出明確的規(guī)定細則和補充；加快建立全省信用公共數(shù)據(jù)庫；加強信用中介機構(gòu)建設(shè)。既要通過行政手段和經(jīng)濟手段扶持信用中介的建立和發(fā)展，又要切實加強對中介機構(gòu)的管理。

（四）土地儲備制度創(chuàng)新

建立城市規(guī)劃與土地儲備的聯(lián)動機制，城市規(guī)劃區(qū)依法實行統(tǒng)一征地，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一儲備，統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一出讓，先由規(guī)劃部門向土地儲備中心提供城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，土地儲備中心按照規(guī)劃編制土地儲備規(guī)劃；引入社會資本，推進土地儲備工作，按照“政府主導(dǎo),企業(yè)參與、市場運作、利益共享”的原則,儲備土地的開發(fā)整理實施方案經(jīng)市政府批準后,市土地儲備中心可以協(xié)議委托所在區(qū)人民政府組織的機構(gòu)或國有獨資公司(以下簡稱開發(fā)整理單位)進行儲備地塊的開發(fā)整理,也可采取公開招標的方式確定委托有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)。

（五）特許經(jīng)營權(quán)制度創(chuàng)新

嚴格把握特許權(quán)的授權(quán)領(lǐng)域，是可以建立一定程度市場化收費機制（即具備經(jīng)營性或準經(jīng)營性）的自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；嚴格執(zhí)行特許經(jīng)營權(quán)的公平競爭制度，采取招投標、拍賣、掛牌出讓等多種方式，加快建立與形成特許經(jīng)營權(quán)競爭市場；科學(xué)設(shè)計具有法律效力的特許經(jīng)營合同，經(jīng)營范圍、服務(wù)質(zhì)量、價格或收費的確定方法和標準、雙方權(quán)利與義務(wù)、合同解除、違約風(fēng)險、賠償責(zé)任和處罰辦法有仔細的規(guī)定，特別要寫明合同不受政府換屆，官員調(diào)任的影響，繼任者有責(zé)任保證合同完整執(zhí)行；建立政府保證制度和社會監(jiān)督機制。

（六）推行代建制，進行政府投資項目管理制度創(chuàng)新

代建制在形式上的變化是由過去的投資、建設(shè)、管理、營運四位一體模式變化為投資、建設(shè)、管理、營運適當(dāng)分離的全新運作模式。在代建制中，政府部門的職能由管理具體項目轉(zhuǎn)移到管理規(guī)范市場。其中政府部門要負責(zé)審查立項、項目招投標、負責(zé)預(yù)算審核及開工計劃、負責(zé)安排資金計劃、負責(zé)監(jiān)管代建人執(zhí)行合同、負責(zé)組織竣工驗收和移交。在建設(shè)期間必須落實項目法人責(zé)任制、合同制、招標制、工程監(jiān)理制、工程審計制、工程稽查制，實現(xiàn)了規(guī)范管理、依法管理，并嚴格接受發(fā)展改革、財政、建設(shè)、審計、監(jiān)察等部門監(jiān)督，有效解決了以往政府投資軟約束問題。

五、河北省城市建設(shè)融資操作建議

近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)己經(jīng)發(fā)生明顯的變化，總的趨勢是，政府財政資金直接投入占總投資比例逐年減少,而社會及外資投入資金規(guī)模不斷上升。

因此，河北省城市基礎(chǔ)建設(shè)項目融資操作要結(jié)合建立和完善多元化的城市建設(shè)投融資體制，從政府投融資方式轉(zhuǎn)變與項目融資創(chuàng)新兩個層面，按照“快”、“多”、“低”的原則，就是操作速度要快，融資數(shù)量要多，融資成本要低。選擇有利于拓寬現(xiàn)有融資渠道，有利于持續(xù)推動城市建設(shè)向前發(fā)展的新型融資方式。

為加快河北省城市建設(shè)的投融資運作，建議一是做好項目規(guī)劃和對接，爭取中央配套資金和銀行信貸支持，加大資本市場籌資力度。在基礎(chǔ)設(shè)施重點項目建設(shè)，民生領(lǐng)域（如保障性住房建設(shè)，“三改”工程等），環(huán)保領(lǐng)域（如污水、垃圾處理廠建設(shè)等），及其他國家政策支持的領(lǐng)域，積極爭取中央配套資金的投入及銀行信貸支持。大力支持省內(nèi)城投類企業(yè)擴大企業(yè)債、公司債、短期融資券和中期票據(jù)等資本市場融資工具的運用范圍及規(guī)模。二是加大政府投資力度與實施政府購買公共服務(wù)相結(jié)合。通過立法規(guī)定城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占城市財政支出比重的最低保障線，使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入有可靠的保證。在加大政府投資力度的同時，實現(xiàn)財政性融資向政府購買公共服務(wù)的演變。通過政府購買公共服務(wù)方式實現(xiàn)純公共基礎(chǔ)設(shè)施項目市場化運作。將社會資本引入城市建設(shè)領(lǐng)域，解決短期內(nèi)政府財政無力滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的狀況。三是合理控制債務(wù)性融資規(guī)模與實施多元化融資相結(jié)合。合理控制債務(wù)性融資規(guī)模與實施多元化融資相結(jié)合可逐漸優(yōu)化我省城市建設(shè)投融資模式，有利于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長遠健康發(fā)展。在合理控制債務(wù)性融資規(guī)模的同時，也要調(diào)整債務(wù)性融資內(nèi)部的資金結(jié)構(gòu)，提高直接融資比重，合理調(diào)整商業(yè)銀行的貸款額度。四是穩(wěn)步擴大權(quán)益性融資規(guī)模和擴展創(chuàng)新型融資手段的應(yīng)用范圍。通過與融資租賃公司的合作，實施大型機器設(shè)備的租賃融資模式，減少建設(shè)成本的占用；通過把有盈利能力的資產(chǎn)打包，形成具有吸引力的資產(chǎn)池，實施資產(chǎn)證券化的運作；通過與信托投資公司的積極接洽，開發(fā)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的集合信托產(chǎn)品；通過對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的整合，積極培育上市公司主體，然后再通過上市公司的平臺，逐步實現(xiàn)核心資源的整體上市。五是按照項目屬性進行分類融資。經(jīng)營性項目融資以相應(yīng)投融資主體或其子公司為債務(wù)主體，以投融資主體子公司或其事業(yè)部為經(jīng)營主體，投融資主體可以為子公司貸款提供擔(dān)保。對部分投資規(guī)模比較大的項目，可以尋求外部投資者合作經(jīng)營。公益性項目則以投融資主體下屬的子公司為債務(wù)主體，以財政資金與部分股權(quán)投資收益為償債來源。對準經(jīng)營性項目在設(shè)定好政府支持條件和邊界時可以參照經(jīng)營性項目的融資方式進行投融資建設(shè)。非經(jīng)營性項目則需依靠政府的財政投入進行建設(shè)，具體實施上可以政府購買公共服務(wù)的方式，實施市場化運作，引入競爭機制。對于某些政府重大投資項目，不論是公益性還是經(jīng)營性，可以采用項目融資的方式建設(shè)。項目融資的根本特征就是融資不僅僅是依靠項目發(fā)起人的信用保障或資產(chǎn)價值，而主要依靠項目本身的資產(chǎn)和未來的現(xiàn)金流量來考慮貸款償還保證。六是加快籌建各級城市建設(shè)投融資平臺。省級城市建設(shè)投融資平臺應(yīng)本著“區(qū)域性、基礎(chǔ)性、公益性、超前性”的原則，對跨市域的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及其他政策性建設(shè)項目進行直接投資、建設(shè)，實施省政府確定的重大城市基礎(chǔ)設(shè)施工程。其經(jīng)營范圍可包括委托投資與資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、土地開發(fā)及整理業(yè)務(wù)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資業(yè)務(wù)、風(fēng)險投資園區(qū)開發(fā)等。市級和縣級政府可以根據(jù)自身城市規(guī)模和資產(chǎn)、資源狀況，搭建一個或若干作為本級政府國有城建資產(chǎn)投資、建設(shè)和運營管理者性質(zhì)的城市建設(shè)投融資平臺。七是積極爭取獲得國家省級政府發(fā)行地方政府債券的試點，加大城建項目發(fā)行債券融資的力度。在擴大內(nèi)需的情況下，中央開始研究允許地方政府發(fā)債的問題，省政府應(yīng)積極爭取獲得國家省級政府發(fā)行債券的試點。這對于加快我省地方經(jīng)濟與社會的快速健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義和重大的經(jīng)濟價值。這項改革試點與國家的浦東配套改革試點、國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)有同等影響的優(yōu)惠政策，已經(jīng)引起不少發(fā)達省份的關(guān)注，建議省委、省政府給予高度重視。同時，鑒于企業(yè)債券融資規(guī)模大、資金成本低、期限長等優(yōu)點，對城市建設(shè)投資是一種非常合適的融資方式，各級政府應(yīng)加大力度推進。

六、政策建議

河北省人民政府《關(guān)于推進城市建設(shè)投融資體制改革的意見》（代擬稿）

為加快全省經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化進程，推進城市建設(shè)投融資體制改革，廣泛吸引社會資本參與城市建設(shè)，現(xiàn)提出如下意見。一、指導(dǎo)思想和目標任務(wù)

（一）指導(dǎo)思想：全面落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步解放思想，創(chuàng)新思路，積極推進政府行政管理體制改革，深化城市市政公用事業(yè)改革，加快推進城市化進程。促進城市資源、資產(chǎn)的有效整合和合理流動，建立政府主導(dǎo)、政企分開、社會參與、市場化運作的新型城市建設(shè)投融資體制，為我省城市建設(shè)又好又快發(fā)展提供有力保障。

（二）目標任務(wù)：201*年底以前，各設(shè)區(qū)市建立定位準確、功能完善的城市建設(shè)投融資主體，制定切實可行的投融資具體政策和措施，初步實現(xiàn)城市資源、資產(chǎn)的有效整合。201*年底前，進一步理順政府相關(guān)部門和投融資主體間的關(guān)系，規(guī)范投融資行為，創(chuàng)新投融資方式，基本建立適應(yīng)我省城市化發(fā)展需要的投融資體制，實現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、打造充滿活力的城市建設(shè)投融資平臺

（三）搭建適應(yīng)資本市場融資要求的城市建設(shè)投融資主體。按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》要求，積極探索各種新的投融資方式，突破城建投資瓶頸。各設(shè)區(qū)市要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，整合城市資源和資產(chǎn)，拓展投融資渠道，制定切實可行的政策，搭建城市建設(shè)投融資平臺。成立城建投資公司（或集團）作為政府主導(dǎo)的城建投融資主體，并明確其城市建設(shè)投融資主渠道地位。按照政企分開的原則，將政府部門的投資、融資、建設(shè)、運營統(tǒng)一劃歸投融資主體，將原來分散在各部門的城建資產(chǎn)和其他政府性資產(chǎn)及權(quán)益統(tǒng)一由投融資主體運營管理。城市建設(shè)投融資主體經(jīng)授權(quán)依法享有出資人權(quán)利，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)。對政府下達的城市建設(shè)項目計劃，依法進行融資、建設(shè)、管理以及部分項目的運營。原有融資能力強且運作較好的城市建設(shè)投資公司或市政公用事業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司，進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)和擴大資產(chǎn)規(guī)模后，可直接作為政府主導(dǎo)的投融資主體。有條件的縣（市），也要搭建城市建設(shè)投融資平臺。

（四）建立城市資產(chǎn)與資源注入機制。建立政府對城市建設(shè)投融資主體資本金注入制度，現(xiàn)有的城市建設(shè)資金要統(tǒng)一劃歸城市建設(shè)投融資主體使用，有條件的市、縣（市），要逐年加大財政資金注入力度。對新完工的可經(jīng)營性城市資產(chǎn)要及時劃入投融資主體。對承擔(dān)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目投資、建設(shè)和運營的城市建設(shè)投融資主體，享受國家相關(guān)財政、稅收的政策優(yōu)惠。通過財政資金補充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還等形式，建立持續(xù)的城建資產(chǎn)與資源注入機制，不斷擴大城市建設(shè)投融資主體的資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運營能力。

（五）建立城建投資主體償債保障機制。優(yōu)化城市建設(shè)投融資主體的債務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴格控制債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)具體情況，可以采取第三方擔(dān)保、資產(chǎn)抵押、應(yīng)收賬款或股權(quán)質(zhì)押擔(dān)保、財政專項收費受益權(quán)和財政專項補貼資金承諾等多種方式為城建投融資主體融資擔(dān)保。從財政資金、土地出讓收益和其它經(jīng)營開發(fā)性收入中拿出一定比例，設(shè)立城建項目償債基金，委托城市建設(shè)投融資主體管理和使用，逐步形成以盈利性項目為載體，以城建項目償債基金為還款來源，與城市建設(shè)相適應(yīng)的城建投資主體償債保障機制。（六）建立城市建設(shè)投融資人才激勵機制。城市建設(shè)投融資主體實行國有獨資公司或法人獨資公司管理體制，董事會成員由政府提名。鼓勵原行政機關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位編制人員到城市建設(shè)投融資主體工作。中高層管理職務(wù)實行聘任制，工資待遇參照國有企業(yè)管理人員標準，并建立對應(yīng)的薪酬激勵制度。鼓勵城市建設(shè)投融資主體與高等院校、研究機構(gòu)和咨詢服務(wù)機構(gòu)建立長期合作關(guān)系。

三、拓展多種形式的城市建設(shè)融資渠道

（七）擴大直接融資的比例。認真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于推進資本市場改革和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，逐步提高直接融資在各地城市建設(shè)中的比例。靈活運用企業(yè)債券、股票上市、信托計劃等融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴大直接融資規(guī)模。鼓勵城市建設(shè)投融資主體通過收購、兼并和其它方式，培育1-2家上市公司。積極爭取省級政府債券的發(fā)行試點工作，鼓勵股權(quán)投資基金、保險資金擴大在城市建設(shè)領(lǐng)域的投資規(guī)模。

（八）創(chuàng)新土地經(jīng)營機制。不斷完善土地收儲和開發(fā)制度，盡快建立城市規(guī)劃與土地儲備相結(jié)合的聯(lián)動機制。市、縣（市）政府及其有關(guān)部門要嚴格控制重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項目周邊土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲，統(tǒng)一開發(fā)，由此帶來的土地增值收益專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地增值收益應(yīng)在一個月內(nèi)轉(zhuǎn)入城市建設(shè)投融資主體。鼓勵在城市建設(shè)投融資主體設(shè)立土地儲備中心或分中心，通過項目合資、合作等多種方式，引進社會資本，推進城鎮(zhèn)土地儲備、整理和開發(fā)工作。

（九）大力開展項目融資創(chuàng)新。要進一步加大盤活存量資產(chǎn)的力度。對經(jīng)營性的城市建設(shè)項目，鼓勵采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的方式回收資金。對準經(jīng)營性或非經(jīng)營性城市建設(shè)項目，鼓勵采取政府回購、財政補貼、收費收入支持、特許經(jīng)營授予等方式，公平選擇投資者和經(jīng)營者。對涉及大量機器、設(shè)備采購的城市建設(shè)項目，鼓勵采取設(shè)備租賃、融資租賃的方式，解決資金投入問題。要積極采用BT（建設(shè)轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)運營轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓運營轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種方式，進行城建項目的融資創(chuàng)新。

（十）加快地方金融服務(wù)體系建設(shè)。各市要把加快地方金融服務(wù)體系建設(shè)作為推進城市建設(shè)投融資體制改革的重要工作來抓。積極支持外埠金融機構(gòu)和中介服務(wù)組織到本地設(shè)立分支機構(gòu)，開展業(yè)務(wù)。加快地方商業(yè)銀行的發(fā)展，通過多種形式，提升我省地方金融機構(gòu)的綜合實力和整體競爭力。充分發(fā)揮保險、信托、擔(dān)保、咨詢等金融機構(gòu)在城市建設(shè)投融資中的作用。

四、切實改善城市建設(shè)投融資環(huán)境

（十一）積極轉(zhuǎn)變思想觀念。增強創(chuàng)新意識和憂患意識，摒棄主要依靠財政資金和銀行貸款搞建設(shè)的做法，樹立城市建設(shè)投融資體制改革創(chuàng)新的觀念�？朔�狹隘思想、部門利益的局限，樹立一盤棋意識，促進城市資源的有效整合和合理流動。遵循資本市場規(guī)律，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境和氛圍，吸引更多的資金投入到我省城市建設(shè)中來。（十二）加快建設(shè)服務(wù)型政府。按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的要求，打破職能交叉、資源分散、部門利益分割的限制，理順政府職能部門與城市建設(shè)投融資主體間的關(guān)系。各級政府及其行業(yè)主管部門要做好城市建設(shè)投融資工作的服務(wù)，原則上不再直接參與城市建設(shè)項目的具體融資、建設(shè)和運營。發(fā)展改革部門要加強對建設(shè)項目立項、債券融資等的支持。建設(shè)部門要加強對建設(shè)項目的規(guī)劃、施工、質(zhì)量、安全等行業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)管。財政部門要保障財政投入資金的足額、按時到位。國有資產(chǎn)管理部門要加強對城市建設(shè)投融資主體的監(jiān)管，保證國有資產(chǎn)的保值增值。審計部門要加強對建設(shè)項目的預(yù)算、決算全過程的跟蹤審計和監(jiān)督。監(jiān)察部門要加強對建設(shè)項目中違法違紀行為的監(jiān)督和查處。

（十三）繼續(xù)深化市政公用事業(yè)改革。要全面落實《河北省人民政府關(guān)于進一步推進全省城市市政公用事業(yè)改革的意見》[冀政（201*）33號]，進一步加快建立城市供水、供氣、供熱、公共客運、垃圾和污水處理等自然壟斷性行業(yè)特許經(jīng)營制度。進一步放開城建資本市場、經(jīng)營市場和作業(yè)市場，鼓勵各種所有制形式企業(yè)參與城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，通過公開競標的方式選擇市政公用養(yǎng)護和管理隊伍。盡快實現(xiàn)城市建設(shè)項目建設(shè)、管理、養(yǎng)護的分離，不斷提高市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的運行效率和服務(wù)水平。

（十四）完善城市市政公用產(chǎn)品定價機制。嚴格按照國家和省政府的有關(guān)政策要求，進一步調(diào)整城市污水處理收費標準，加快落實城市生活垃圾處理收費制度。按照“成本+稅費+合理利潤”和“保本微利”原則，盡快研究制定市政公用相關(guān)行業(yè)的價格調(diào)整辦法。建立政府公共財政合理補償機制，緩解因價格調(diào)整滯后對市政公用事業(yè)發(fā)展造成的資金壓力。

（十五）有效防范投資風(fēng)險。加快制訂中長期城市建設(shè)投融資規(guī)劃，建立城市建設(shè)項目庫，對涉及重大公共利益的項目，采取專家論證、公眾參與的方式，科學(xué)慎重決策。采取有效措施，防范城市建設(shè)投資給政府帶來的債務(wù)風(fēng)險和信用風(fēng)險。財政部門、審計機關(guān)要加強資金的監(jiān)督管理，認真做好項目跟蹤審計和檢查，加強對項目的事前評審、事中監(jiān)控、事后評價，建立健全項目跟蹤問效和風(fēng)險防范機制，確保資金的安全、規(guī)范和高效使用。財政部門不得為投融資主體作融資擔(dān)保，防止財政債務(wù)危機；投融資主體之間不得相互擔(dān)保，避免造成大面積金融風(fēng)險；財政撥付給投融資主體的專項資金必須�？顚Ｓ�，不得交叉使用、互相挪用。

五、加強組織領(lǐng)導(dǎo)

（十六）加強對體制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級政府要高度重視城市建設(shè)投融資體制改革工作，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。建立政府主要領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)的工作機制，充分調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從人才、資金、政策等多方面予以支持，確保城市建設(shè)投融資體制改革順利實施。（十七）健全投融資決策機構(gòu)。各市要成立由政府主要負責(zé)同志牽頭，相關(guān)部門和投融資主體主要負責(zé)人參加的城市建設(shè)投融資決策機構(gòu)，并作為政府投融資管理的決策層，負責(zé)確定建設(shè)資金的投向和融資方案，審批資金平衡計劃等投融資工作中的重大事項。

（十八）提高工作水平和工作質(zhì)量。各級政府和城市建設(shè)主管部門負責(zé)同志，要加強城市建設(shè)投融資理論的研究和學(xué)習(xí)。抽調(diào)政治素質(zhì)高、開拓精神強、專業(yè)能力過硬的同志充實到城市建設(shè)投融資主體，圍繞城鎮(zhèn)面貌三年大變樣的總體目標，加強對城市建設(shè)項目和城市建設(shè)投融資工作的具體謀劃。對在推進城市建設(shè)投融資體制改革中取得突出成績的市、單位和個人，要給予表彰和鼓勵。

各設(shè)區(qū)市要根據(jù)本意見，結(jié)合實際，制訂推進城市建設(shè)投融資體制改革的配套政策和實施辦法。

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