淺談消防監(jiān)督協管員參與執(zhí)法的幾點構想

淺談消防監(jiān)督協管員參與執(zhí)法的幾點構想

中國消防在線|時間：201*-07-22|文章來源：揚州市消防支隊|作者：何懋

今年6月份，江蘇省常熟市消防大隊66名消防監(jiān)督協管人員經考試合格，獲得了由常熟市人民政府頒發(fā)的行政執(zhí)法證，各媒體均進行了報道，社會反響強烈。在當前社會各界對交通、城管等部門協管員執(zhí)法爭議不斷的今天，常熟市政府此舉無疑擔負著一定的風險。但筆者認為，消防監(jiān)督協管人員獲取行政執(zhí)法權，對優(yōu)化消防監(jiān)督管理格局、完善消防人力資源配置、提升協管人員工作積極性等方面均有著十分積極的作用。只要善于管理，強化監(jiān)督，假以時日，消防監(jiān)督協管執(zhí)法隊伍定能成為消防監(jiān)督管理不可忽視的中堅力量。

一、對消防監(jiān)督協管員執(zhí)法的可行性分析

1、法律依據尚不明確�！吨腥A人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國消防法》明確了公安機關消防機構的行政執(zhí)法主體資格，而消防監(jiān)督協管員是地方政府聘用的，似乎不好定性屬于公安消防機構。根據《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發(fā)［201*］17號)規(guī)定，對被聘用履行行政執(zhí)法職責的合同工臨時工，要決定調離崗位，這限制了非事業(yè)編制的消防監(jiān)督協管員參與執(zhí)法。因此，消防監(jiān)督協管員執(zhí)法還需要更明確的法律依據。

2、業(yè)務素質基礎可行。經過幾年的探索和雙向選擇，消防監(jiān)督協管員隊伍發(fā)展日趨成熟。不少消防監(jiān)督協管員已經完全適應了崗位角色，具備過硬業(yè)務素質和良好的紀律素質，在協助消防監(jiān)督執(zhí)法過程中也承擔著部分資料收集、證據制作、檔案管理等方面的工作，對執(zhí)法內容和程序十分熟悉，可以勝任消防監(jiān)督執(zhí)法工作。

3、執(zhí)法環(huán)境基礎可行。近年來，隨著消防工作的不斷加強和群眾消防安全意識的不斷提高，消防監(jiān)督執(zhí)法工作已經為社會所認可，執(zhí)法內容和程序早已公開，不少群眾甚至積極舉報參與監(jiān)督執(zhí)法。在公開、公正的消防監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境下，協管員執(zhí)法容易被社會所接受，也方便為社會所監(jiān)督。

4、執(zhí)法效率趨勢可行。消防監(jiān)督執(zhí)法的趨勢是簡便適用，新《消防法》施行后，不少違法行為不再適用限期改正，直接進入處罰程序，現場填發(fā)法律文書并調查取證。協管員無執(zhí)法資格，無權下發(fā)法律文書，無權制作相關筆錄，在整個監(jiān)督執(zhí)法過程中只能“捧個人場”，無法發(fā)揮作用。有消防行政執(zhí)法經驗的監(jiān)督員都知道，執(zhí)法工作講究“一鼓作氣、再而衰、三而竭”，協管員的參與執(zhí)法可以大大減少執(zhí)法周期，提高執(zhí)法效率。

二、消防監(jiān)督協管員執(zhí)法將優(yōu)化消防監(jiān)督管理格局

1、緩解現役消防監(jiān)督人員嚴重不足的現狀。受部隊編制等因素影響，不少大隊的消防監(jiān)督人員極度缺少。一般消防大隊只有幾名消防監(jiān)督員的編制，以區(qū)區(qū)數人之負責轄區(qū)數千家單位場所的消防監(jiān)督管理，其緊張程度可想而知，更別說同時還承擔著重要性毫不遜于監(jiān)督執(zhí)法的行政審批、火災調查以及部隊內部的其它事務。繁重的工作任務對比過少的監(jiān)督執(zhí)法人員，這組矛盾導致現役消防監(jiān)督員常常“疲于奔命”，其后果往往就是監(jiān)督執(zhí)法質量的下降。而消防監(jiān)督協管員參與執(zhí)法可以大大緩解這個矛盾。

2、激發(fā)協管員的工作積極主動性。目前招聘的消防監(jiān)督協管員，文化水平高、接受能力強、思想活躍，思路敏捷，但普遍積極主動性不強。其很大的一方面原因就是意義價值認識上的虛無感，對自身存在的意義、價值問題都十分迷茫，認為消防監(jiān)督協管崗位上，學到的知識無用武之地，自己只是跑腿的公勤人員，沒什么前途，也不擔什么責任，缺乏參與意識。而執(zhí)法工作可以為其提供一個平臺，成為真正意義上的管理者和執(zhí)法者，使其找到歸屬感和自我認同感，進而促進其不斷向著目標努力奮斗。

3、創(chuàng)造良性競爭的業(yè)務學習環(huán)境。由于消防監(jiān)督執(zhí)法工作涉獵法制知識、技術規(guī)范、上級文件要求等方方面面，對業(yè)務知識的廣泛性和時效性都有很高的要求，因此要勝任執(zhí)法工作，必須不斷學習和更新有關業(yè)務知識。協管員參與執(zhí)法，對自身的業(yè)務能力和素質是極好的實踐鍛煉機會，而對現役監(jiān)督員來說，協管員的業(yè)務能力水平的趕超無疑是個極大的促動，這樣將在部隊內部形成一種良性競爭的業(yè)務學習環(huán)境，促進監(jiān)督執(zhí)法隊伍業(yè)務能力水平的整體提高。

4、優(yōu)化消防人力資源配置。當今社會，人力資源的概念早已家喻戶曉，而優(yōu)化人力資源配置是很多組織機構和企業(yè)提高工作效率和保持競爭力的根本途徑之一。就消防監(jiān)督部門而言，主要人力資源構成就是現役警官和合同制消防監(jiān)督協管員�，F狀是現役警官以很少的人力承擔了大量的工作任務和責任，而較多的協管人員卻只是在跑腿、清掃、檔案管理等勤務性的工作上耗費精力，有很大的潛力沒有挖掘出來。這樣的人力資源配置顯然不合理。協管員參與執(zhí)法后，就跳出了公勤人員的圈子，承擔了一定的職能，更承擔了不少的責任。據此，也可以對消防監(jiān)督協管員隊伍進行職能細化，將協管人員培養(yǎng)成勝任各方面專業(yè)工作的業(yè)務能手，這對消防部門的人力資源配置來說絕對是優(yōu)化舉措。

5、增加消防監(jiān)督執(zhí)法工作的穩(wěn)定性�，F役消防監(jiān)督員受有關因素影響，需要定期調動崗位，并面臨轉業(yè)分配。這樣，消防監(jiān)督專業(yè)人才將會不斷的流失，新加入的監(jiān)督員又將有適應和學習提高的過程，這種人員結構必將影響消防監(jiān)督執(zhí)法工作的穩(wěn)定性。而消防監(jiān)督協管執(zhí)法人員則會在人員調配上保持一個相對的穩(wěn)定。

三、對消防監(jiān)督協管員執(zhí)法隊伍的管理構想

1、嚴格考核標準，實行競爭上崗。消防監(jiān)督協管員的執(zhí)法資格絕不可以草率，必須高標準、嚴要求，建議不光在業(yè)務能力上有要求，在從業(yè)資歷、文化素質和政體素質上也要嚴格把關，并經過嚴格考核，擇優(yōu)而取。同時設置競爭上崗制度，不能考取資格證和沒有競爭力的人員可視情辭退一批，全力打造執(zhí)法“精兵”。

2、提升崗位待遇，建全獎懲機制。由于消防監(jiān)督協管員在工資、福利、待遇方面與現役人員有著一定的差距，容易造成不安于現狀等消極情緒。同時，目前較小幅度的獎懲機制，也難以調動其積極主動性。因此，要保持協管員執(zhí)法隊伍積極性和穩(wěn)定性，一方面要適當提升崗位待遇，另一方面要建立健全獎懲制度。

3、落實責任追究，完善監(jiān)督體系。消防監(jiān)督協管員參與執(zhí)法后，需要及時分析執(zhí)法形勢和社會反響，及時總結建立適應協管員執(zhí)法的執(zhí)法過錯警示追究制度，并實施績效考核，以完善執(zhí)法監(jiān)督體系，切實落實執(zhí)法過錯責任追究。

4、創(chuàng)新執(zhí)法形式，突出執(zhí)法典型。消防監(jiān)督協管員執(zhí)法作為新生事物，其社會認可度十分重要。因此，宜根據實際情況，進一步創(chuàng)新執(zhí)法形式，以新穎文明的執(zhí)法形式，公正公開的執(zhí)法作風，以突出典型執(zhí)法內容等多種形式將消防監(jiān)督協員管執(zhí)法盡快融入政府行政執(zhí)法隊伍大軍。

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淺談消防監(jiān)督執(zhí)法的幾點看法

當前，隨著時代的不斷前進和發(fā)展，各種新工藝、新技術的出現，誘發(fā)火災的因素不斷增加，火災形勢變得十分嚴峻，因此如何預防和有效地減少火災事故的發(fā)生，貫徹落實預防為主，防消結合的消防工作方針對消防監(jiān)督執(zhí)法工作的要求也在不斷的提高，下面，筆者就消防監(jiān)督執(zhí)法工作談幾點不成熟的看法：

一、當前消防監(jiān)督方面主要存在幾個矛盾和問題：(一)消防法律法規(guī)有待進一步完善

目前，防火監(jiān)督人員都是以《中華人民共和國消防法》以及公安部制定頒布的相關規(guī)章以及各地制定的消防條例，各項專門規(guī)定和眾多的技術規(guī)范標準為依據進行消防監(jiān)督執(zhí)法工作，但是《消防法》在具體實施的過程中還存在一些問題，處罰前條件的設、責令三�？梢圆⑻幜P款等法律條文的設在實際運用中常常使得公安消防機構于兩難的境地，如《消防法》第四十六條規(guī)定，違反易燃易爆化學危險物品監(jiān)督管理規(guī)定的，處警告、罰款或者十五日以下拘留，但沒有規(guī)定“沒收違法所得、沒收非法財物”和“責令停產停業(yè)”等處罰種類。這給公安消防機構在查處此類違法行為時增加了難度，使違反易燃易爆化學危險物品場所管理的行為難以得到合理有效的控制。還有消防法中一些并處罰款的條款中在實際工作中，存在隱患單位在接受處罰后并未整改火災隱患，又不能夠針對同一違法行為在短時間內重復進行處罰，往往導致火災隱患無法得到有效地整改；消防法又規(guī)定：責令停產停業(yè)，對社會生活影響較大的，由公安消防機構報請當地人民政府決定，由公安消防機構執(zhí)行。實踐中需報請當地人民政府決定責令停產停業(yè)的企事業(yè)單位往往存在重大火災隱患，公安消防機構已經多次責令限期整改而難以整改，政府考慮財政稅收、人員就業(yè)、社會穩(wěn)定等等方方面面的問題，同意停產停業(yè)的情況很少。導致公安消防機構在行政執(zhí)法中出現該停停不了、想停停不了的現象，影響了執(zhí)法的權威。

（二）消防監(jiān)督管理中存在失控漏管的現象較為嚴重。長期以來，消防監(jiān)督管理實行屬地、分級管理原則，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中明確規(guī)定，對消防安全重點單位一年檢查兩次，對非消防安全重點單位一年檢查一次，由于防火監(jiān)督人員人少事多，造成對達到消防安全重點單位的一些單位作為非重點單位進行監(jiān)督管理，甚至對消防安全重點單位的管理也沒有按照《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的要求來進行管理，而且對大多數小企業(yè)、小作坊、小商店等場所沒有進行監(jiān)督管理，盡管在《貴州省派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》出臺后，將小企業(yè)、小作坊、小商店等場所列入派出所的管理范圍，由于這類單位大多分散廣、數量多、人員消防安全意識淡薄，而派出所的工作重點又以社會治安和處理一般刑事案件為主，尤其是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所基本上只有2-3名正式民警，這些民警對日常消防監(jiān)督等工作現處于摸索階段，具體操作起來難度還相當大，加上派出所本身的工作壓力大，人少事雜，致使現階段這類單位的消防管理處于相對滯后階段，導致火災呈上升趨勢。（三）消防執(zhí)法人員素質有待進一步提高。消防執(zhí)法人員素質不高主要體現在：一是服務為民意識不強。在消防監(jiān)督檢查、建筑工程消防審核、驗收等工作中主動講解的不夠，執(zhí)法語言不文明，態(tài)度蠻橫。有時在檢查中受人情風等影響摻雜著個人的思想動機，制約具體的執(zhí)法行為，有的在消防執(zhí)法工作中，“吃、拿、卡、要”和以集體名義“亂收費、亂罰款、亂查封”；不能履行好法定職責，由于受利益趨動、關系的束敷，執(zhí)法有失公正性，造成執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不力等問題。如當事人在符合法定條件向消防監(jiān)督部門申請辦理相關手續(xù)時，不予受理原因告知不明確或不完整、退件理由不充分或表達不清、超時辦理、超規(guī)范提要求或是擅自降低國家標準等情況時有發(fā)生；二是業(yè)務水平不高。法律文書制作不規(guī)范，漏洞較多。所下發(fā)的法律文書有的內容不全，該寫的未寫，重點內容不突出，前后有不一致的地方；法律文書不規(guī)范，語言表述不準確，文字不簡潔、羅嗦，有的甚至使用口語，甚至有錯字、別字；還有的使用可能性用語或歧義語言，含混不清，態(tài)度不堅決、不明確；適用法律錯誤，包括適用法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)、規(guī)章，消防技術規(guī)范等的錯誤。主要是消防行政主體在選擇適用上有錯誤，如適用規(guī)范標準錯誤，該選用《高規(guī)》的卻選用了《建規(guī)》；適用法律條文錯誤，營業(yè)性場所存在重大火災隱患未整改的處罰問題；適用法律概念錯誤，疏散通道稱消防通道、每日防火巡查稱消防巡查、防火分隔稱防火封閉；法律文書適用不準確，應該下《責令當場改正通知書》的卻下發(fā)了《責令限期改正通知書》，不應該下發(fā)開業(yè)前檢查法律文書的卻下發(fā)了《消防安全檢查意見書》等。三是法制觀念薄弱。主要表現在執(zhí)法隨意性較大，違反法定程序的現象時有發(fā)生。在消防執(zhí)法中，存在“重處罰、輕程序”的現象，只圖辦案方便，而違反法律法規(guī)規(guī)定的程序與形式，不遵守法定的環(huán)節(jié)過程，不按正常程序操作，復雜簡易不分；有的違反法定的形式，不經領導審批擅自作出處罰，單人執(zhí)法，不履行告知、聽證等程序，查封不講程序，有的證據意識差、下發(fā)法律文書不及時、執(zhí)法中斷等。一些執(zhí)法人員在新的執(zhí)法形勢面前，執(zhí)法時不以法律為準繩，蔑視法律的嚴肅性和權威性，該處罰的不處罰，該重處的卻輕處，該從嚴要求的沒有從嚴要求等。以罰代停、以罰代改、光停不罰的現象較為普遍。

（四）行政干預的現象嚴重影響了消防監(jiān)督執(zhí)法。地方保護主義嚴重隨著經濟的發(fā)展，消防安全的重要性越來越突出，但是仍然有地方政府或部門仍存在干涉消防行政執(zhí)法工作的行為。有時處罰通知書剛發(fā)出，說情的、打電話的蜂擁而至，這中間有很大一部分是地方政府、行政主管部門的領導，并且理由冠冕堂皇：消防部門要為地方經濟發(fā)展考慮，不能阻礙地方發(fā)展經濟，是不是先發(fā)展后規(guī)范等等，使執(zhí)法工作舉步維艱。這說明還有許多領導對消防工作保障地方經濟建設的重要性缺乏應有的認識，對消防工作不理解、不支持。特別是一些重點引進外資項目，政府一桿子管到底，造成火災隱患即成事實，卻無法整改。

二、幾點思考：

（一）加強法律法規(guī)的修訂，完善法律體系�！断�防法》頒布實施八年來，已暴露出它的滯后性、局限性和不規(guī)范性。應以認真對現行的消防法規(guī)及規(guī)范性文件進行清理，結合當前各地的經濟發(fā)展實際情況，盡快修訂消防法律法規(guī)。修訂時，要充分考慮到法律的可操作性和前瞻性，同時，要同步出臺相應的配套法規(guī)及司法解釋，以便執(zhí)法人員明確立法宗旨，減少行政執(zhí)法的隨意性與盲目性。通過修訂，進一步完善消防法規(guī)體系和執(zhí)法制度建設，保障公安消防機構及其執(zhí)法人員合法有效地行使職權，切實維護公民、法人和其他組織的合法權益。

（二）加強學習培訓，提高執(zhí)法綜合素質和服務水平。要充分開展培訓教育，讓各級消防監(jiān)督員要在提高消防法律法規(guī)知識水平的基礎上，增強對其它相關法律、法規(guī)的掌握和運用水平，完善法律知識體系。是大力開展消防應知應會活動，充分組織開展全員崗位大練兵，定期考核競爭上崗，持證上崗等多種方法；通過開展案例分析等活動，分析查找消防行政執(zhí)法工作中存在的問題，提高消防監(jiān)督員的法制理論和業(yè)務工作水平。同時明確職責，量化標準，建立良性的競爭激勵機制。由于消防監(jiān)督干部隊伍的長效管理機制還不健全，造成一些消防監(jiān)督人員干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干差一個樣，在很大程度上影響了監(jiān)督人員的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，缺乏應有的生機和活力。因此，要建立健全相應的競爭激勵機制。要結合本地區(qū)消防監(jiān)督工作特點和實際，明確監(jiān)督崗位和人員的工作職責，做到管轄明確、任務明確、責任明確。在此基礎上，要量化工作標準，并盡可能的量化指標，督促落實。要定期考評，對監(jiān)督人員進行評定，使用人更加公開、公正、公平，進一步創(chuàng)造動力、激發(fā)活力、增強競爭力，在更大范圍、更多層面上選好人、用好人。以優(yōu)化人才資源配，從而建立起有序的激勵競爭機制。

（三）加大消防監(jiān)督力度，樹立消防監(jiān)督權威

火災隱患整改困難、消防處罰執(zhí)行難的原因是多方面的，但很大程度上與消防監(jiān)督權威不夠有關。在監(jiān)督管理上，要大力推行規(guī)范化管理，來樹立起消防監(jiān)督的管理權威；在執(zhí)法上，嚴格按照消防法律法規(guī)的要求，加強對于火災隱患的整改力度和對火災事故的查處力度，努力做到程序到位，事實清楚，定性準確，依據充分，樹立消防監(jiān)督的法律權威，解決消防監(jiān)督深層次的問題。樹立消防監(jiān)督權威后，也能對一些地方保護主義、地方行政干預形成一種法律威懾力，避免某些領導和部門以優(yōu)化投資環(huán)境，發(fā)展地方經濟為借口，將正常的消防監(jiān)督，維護消防安全同治理投資環(huán)境對立起來，形成一種依法治火、依法監(jiān)督新局面。

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