人大常委會確定201*年立法工作計劃和監(jiān)督工作計劃

人大常委會確定201*年立法工作計劃和監(jiān)督

工作計劃

修改消費者權益保護法、聽取反貪污賄賂報告列入其中

201*-4-276:27:44來源：《人民日報》（201*年04月27日04版）

新華社北京４月２６日電（記者霍小光、陳菲）十二屆全國人大常委會第二次委員長會議日前分別通過了全國人大常委會２０１３年立法工作計劃、監(jiān)督工作計劃。根據計劃，全國人大常委會今年將審議消費者權益保護法修正案等法律案、聽取審議關于檢察機關反貪污賄賂工作情況報告等。

２０１３年是十二屆全國人大及其常委會的開局之年。全國人大常委會將加強重點領域立法，進一步完善人大代表參與立法的工作機制，拓展人民有序參與立法途徑，加強立法調研和論證，著力提高立法質量。同時，要編制好本屆全國人大常委會立法規(guī)劃，統(tǒng)籌安排未來五年立法工作。

今年全國人大常委會將初次審議消費者權益保護法修正案、傳染病防治法修正案、航道法、軍事設施保護法修正案、行政訴訟法修正案、社會救助法、中醫(yī)藥法等法律草案；繼續(xù)審議特種設備安全法、環(huán)境保護法修正案、商標法修正案、預算法修正案等法律草案；適時安排審議資產評估法草案、土地管理法修正案草案和落實《國務院機構改革和職能轉變方案》需要修改的法律。此外，列入立法預備項目、視情況在２０１３年或者以后年度安排審議的主要是，修改水污染防治法、著作權法、行政復議法、紅十字會法，制定反家庭暴力法、慈善事業(yè)法、單行稅法等。

在監(jiān)督工作方面，全國人大常委會將著力加強對經濟工作和重大民生工作的監(jiān)督，綜合運用專題詢問、專題調研、跟蹤監(jiān)督等方式方法，加大監(jiān)督力度，增強監(jiān)督實效，增強監(jiān)督工作透明度。

今年常委會還將聽取和審議關于公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設、城鎮(zhèn)化建設、農村金融改革發(fā)展、檢察機關反貪污賄賂工作情況等專項工作報告；聽取和審議國務院關于“十二五”規(guī)劃綱要實施中期情況的報告，以及年度計劃、預算、決算和審計工作報告。執(zhí)法檢查和專題詢問是人大監(jiān)督的重要形式，２０１３年將檢查可再生能源法、氣象法、行政復議法、義務教育法實施情況，圍繞傳染病防治、國家財政科技資金分配使用、農村扶貧開發(fā)等開展專題詢問。此外，人大常委會還將圍繞民族區(qū)域自治法實施情況等開展一系列專題調研，加強規(guī)范性文件的備案審查。

擴展閱讀：國務院201*年立法工作計劃規(guī)定

國務院201*年立法工作計劃規(guī)定，由國務院機關事務管理局負責起草《機關事務條

例》（以下簡稱《條例》），明確《條例》要規(guī)范的行政法律關系[1]，理清《條例》要解決的重點問題，是制定好這部行政法規(guī)的基本問題。我們認為，制定好《條例》，當前重點要解決以下10個方面的問題。

一、內涵與外延。明確機關事務的內涵與外延是制定《條例》的前提。眾所周知，某

一事物的內涵，就是該事物的質的規(guī)定性，或者說是該事物區(qū)別于其他事物的特有屬性；而某一事物的外延，就是具有該事物質的規(guī)定性或者特有屬性的那些事物或者事物的類。研究并制定《條例》，必須明確機關事務的內在屬性和外延邊界，要解決這一問題，首先要明晰這樣幾對概念的內涵與外延。一是政務與事務。新中國成立到現(xiàn)在，對于什么是“政務”、什么是“事務”，什么是“政務工作”、什么是“事務工作”，一直沒有明確的答案和準確的表述。是廣義地理解事務這一概念（把文秘、檔案、保密等歸類為事務）、還是狹義地理解事務這一概念（指房、地、車等）、或者相對地理解事務這一概念（凡政務以外的工作）、模糊地理解這一概念（管錢、管物、管資產）等等，一直還沒有定論。機構編制部門對這一問題也沒有明確的界定。所以，我們認為，制定《條例》首先要解決這一“元問題”，這既是起草《條例》的邏輯起點，也是機關事務工作的邏輯起點。二是事務與后勤。嚴格地說，1950年政務院機關事務管理局設立之初，事務與后勤的區(qū)別是明確的，軍隊后勤與政府事務的區(qū)別也是明確的，但由于計劃體制和傳統(tǒng)思維習慣，人們往往用軍事后勤的概念定義機關事務，把機關事務等同于機關后勤，用機關后勤涵蓋機關事務[2]。這種后勤與事務不分，用后勤工作涵蓋事務工作的后果是：降低了事務工作的地位，淡化了事務工作的作用，動搖了事務工作的基礎。鑒于這一狀況，《條例》必須走“正本清源”的道路，嚴肅認真地為事務工作“正名”，為行業(yè)發(fā)展“清源”，嚴格區(qū)分事務工作與后勤工作，真正把事務工作當作一門科學，

把事務行業(yè)看作一個與財政、發(fā)展改革同等重要的行業(yè)。三是管理與工作。這是關乎《條例》的名稱問題，在此問題上有機關事務條例、機關事務工作條例和機關事務管理條例等不同的選擇。從外延看，“機關事務條例”最大，“機關事務管理條例”最小。從公文規(guī)則的角度看，法規(guī)的名稱要準確地表達所規(guī)范工作的主要內容，在文種清楚的情況下，事由的歸納一定要準確無誤。一般理解，用“條例”做名稱彈性較大，內容的駕馭可以伸展自如；用“工作條例”做名稱則必須清晰地描述管理、保障、服務三個領域的內容；而用“管理條例”做名稱，則必須廣義地理解“管理”的含義，否則管理以外的保障、服務等工作就無法納入《條例》進行正常而完整的表述。因此，我們認為，參照《宗教事務條例》的做法，用“機關事務條例”做名稱不僅涵蓋面廣、表意準確、具有較大的開放度，而且更能反映具體工作實踐和基本政策趨向。

二、定位與職能。明確機關事務工作的定位和機關事務部門的職能是制定《條例》的

基礎，只有定位明確，職能清晰，才能客觀、公正地表述《條例》的內容，完整、科學地描述機關事務工作體系。我們認為，在公共管理學理論框架中尋找機關事務工作和機關事務部門的定位與職能，重點要解決兩個問題。第一，“是什么”。該問題關系到《條例》要規(guī)范的主要內容。根據公共管理學理論，機關事務工作是用一定的公共權力和公共資源，使一定范圍的公民及其組織的某種直接需求得到滿足的社會生產過程，這一生產過程具有排他性和非競爭性的特點，其提供的產品則具有準公共產品的特性，在這種意義上，我們說機關事務管理行為是準公共管理行為，是行政管理行為，不完全是政府機關內部管理行為，這是定位機關事務工作的關鍵要點。[3]同樣，根據公共管理學理論，在公共服務的生產者、組織者和消費者之間，政府是公共服務的組織者而不是生產者，政府公共服務的生產和提供，完全可以采取承包、委托、補助等方式通過民營部門或社會機構來完成。機關事務工作作為政府機關工作的組成部分，由于其提供的服務具有準公共服務的性質，其提供的產品具有準公共產

品的特點，因此，作為機關職能部門之一的事務管理部門，是機關服務保障的組織者、領導者，不是機關服務保障的生產者，更不是后勤服務的提供者。這就是自1993年以來，我們一直堅持“管理”與“服務”分開以及“辦后勤”與“管后勤”分開的根本理論依據，也是機關事務管理部門退出競爭性自辦服務，集中精力做好組織機關服務、確立標準制度、加強機關保障、實施科學管理等工作的主要理論判據。因此，《條例》關于職能的表述，應當根據這種這一定位，充實管理部分的內容，在服務職能部分，進一步強調標準制度建設與市場監(jiān)管等方面的內容。第二，“干什么”。這一問題直接影響《條例》的篇章結構，也就是說，只有在準確分析、合理判斷機關事務工作“干什么”以及“應該干什么”的基礎上，才能決定哪些事項可以納入《條例》進行完整表述。我們認為，機關事務管理作為行政管理的一部分，其主要工作是對機關的事務性事項進行科學組織、合理指揮、充分協(xié)調與有效控制，使機關資源產生最佳的服務保障效果。從工作職能的角度看，當前的機關事務工作已經從計劃經濟時代提供簡單的后勤服務特別是“吃喝拉撒”等生活后勤服務，轉移到市場經濟時代對機關公共資源實施有效管理，確立管理域限、完善工作機制、建立標準制度、整合行政資源、實行公平保障、加強行政監(jiān)管、降低運行成本等問題上。此時，機關的物資流、資金流、信息流、資源流成為事務工作的主要對象，而管理、保障、服務則成為機關事務管理部門的主要職能�！稐l例》對于機關事務部門工作職能的表述應該緊扣這一背景，只有這樣，才能確保所規(guī)范內容的現(xiàn)實性、完整性和前瞻性。

三、指導思想。這是貫穿《條例》的紅線，主要包括兩方面內容，一是《條例》要堅

持的指導思想。一定意義上說，立法就是在矛盾的焦點上劃杠杠。要把杠杠劃對、劃準，必須堅持正確的指導思想，否則，《條例》就會有盲目性、偏狹性，甚至還會走錯方向。我們黨是執(zhí)政黨，黨的政策就是法的實質內容。因此，《條例》必須遵循毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀，必須體現(xiàn)黨的意志、國家意志和人民的意志，必須反映我們黨和政府立黨為公、執(zhí)政為民的根本要求和以人為本、科學發(fā)展的基本法則，只有

這樣，才能保證立法工作堅持正確的政治方向，保持正確的發(fā)展軌跡。二是起草《條例》的具體指導原則。用《條例》要堅持的指導思想指導《條例》的制定工作，其實質就是要堅持《條例》的具體指導原則，確�！稐l例》的制定和實施合法合理、程序正當、高效便民。具體而言，關鍵要做到理論與實踐相結合、職權與責任相統(tǒng)一、繼承與創(chuàng)新相協(xié)調。理論與實踐相結合，就是要融匯貫通多年的理論探索成果與實際工作成效，把實踐證明是正確和行之有效的東西用法律條文肯定下來，以鞏固全國機關事務戰(zhàn)線多年來的工作成果，為今后的工作和事業(yè)發(fā)展指明方向。職權與責任相統(tǒng)一，就是要在切實保障公民、法人和其他組織合法權益的前提下，科學合理地界定機關事務管理部門的職責權限，清晰明白地規(guī)定其行使職權的條件、程序和應當承擔的責任，防止“有權無責”和“有責無權”等現(xiàn)象的發(fā)生。繼承與創(chuàng)新相協(xié)調，就是既要立足現(xiàn)實，客觀、合理、公正地繼承和總結50多年的工作經驗和工作方法，把它上升為法規(guī)規(guī)定；又要超越現(xiàn)實，體現(xiàn)改革精神和發(fā)展方向，使《條例》更具前瞻性、指導性和可持續(xù)性，防止一出臺就滯后工作現(xiàn)實或者脫離工作實際等問題的發(fā)生。

四、基本原則�！稐l例》所表述的基本原則是機關事務工作必須遵循的共同準則，

是《條例》的靈魂。這些基本原則對于機關事務管理活動起著協(xié)調、統(tǒng)一、穩(wěn)定的作用。機關事務工作的基本原則可以從不同側面進行概括，但必須言簡意賅，最能反映工作特點，除一般性規(guī)定外，還要體現(xiàn)發(fā)展方向和政策導向。從這一定位出發(fā)，我們認為，應納入《條例》表述的機關事務工作的基本原則，一是依法行政、科學管理。依法行政順應了建設法治政府的要求，反映了機關事務工作的需要，表達了不同機關享用均等服務保障的共同訴求，體現(xiàn)了機關事務領域今后工作的改革和發(fā)展方向；科學管理是“三化”（管理科學化、保障法制化和服務社會化）的重要組成部分，是近30年來機關事務工作改革實踐反復證明需要進一步加強和改進的著力點，也是確保事業(yè)發(fā)展壯大的生長點。二是高效保障、優(yōu)質服務。這是機關事務工作的根本目標，是一切工作的出發(fā)點和落腳點。高效保障、優(yōu)質服務要求機關事務工作在體制上做到集中統(tǒng)一、精簡高效，逐步改變條塊分割、分散管理和各自為政的工作現(xiàn)

狀；機制上做到市場導向、績效主導，注重發(fā)揮市場機制的作用，注重投入產出比例關系，注重降低行政運行成本；方式上做到推陳出新、精簡高效，突破粗放型、經驗化傳統(tǒng)工作模式的藩籬，向集約型、專業(yè)化現(xiàn)代工作模式轉變，實現(xiàn)人力密集型簡單保障向智力密集型專業(yè)化保障的跨越，簡單來說就是，“用專業(yè)化的人、做專業(yè)化的事、走專門化的路”。三是艱苦奮斗、勤儉節(jié)約。機關事務工作是為政治服務的行政管理工作，既是政治工作，也是組織工作，對密切黨群干群關系，樹立政府形象，建設廉潔、務實、高效政府機關，具有重要影響。無論在經濟困難時期，還是在經濟好轉時期，發(fā)揚艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅持厲行節(jié)約的基本原則，是機關事務工作必須始終遵循的根本法則。新形勢下，機關事務部門作為節(jié)約型機關建設的主導部門，更要從初級階段的基本國情出發(fā)，自覺把艱苦奮斗、勤儉節(jié)約作為我們的工作方式和生活方式，在建設節(jié)約型政府機關中做表率。四是統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調。與農、林、水等行業(yè)比較，機關事務是一個綜合特色十分明顯的行業(yè)，涉及學科多，涵蓋專業(yè)廣，觸及利益深，與機關各部門和廣大干部職工群眾利益息息相關。因此，注意統(tǒng)籌兼顧，強調綜合協(xié)調是該領域工作的基本要求。其中，“統(tǒng)籌”的重點是經濟社會發(fā)展和機關辦公、職工生活改善的合理需求問題，解決的是國家財力增長有限和需求不斷增加的矛盾；而“協(xié)調”的重點是機關事務管理部門與發(fā)展改革、財政、建設、國土等相關部門的關系，解決的是體制環(huán)境和政策環(huán)境的問題。統(tǒng)籌協(xié)調的最終目的是推動改革、管理、保障、服務等各項工作的均衡發(fā)展，以確保政策配套、制度銜接、隊伍穩(wěn)定、成本降低和事業(yè)發(fā)展。

五、適用范圍。對于《條例》的適用范圍，有兩種不同意見。一種意見認為，《條例》

只適用于行政系統(tǒng)，在中央國家機關或全國政府系統(tǒng)實施，《條例》實際上應該稱為政府機關事務條例或行政系統(tǒng)事務條例。另一種意見認為，《條例》適用于各系統(tǒng)，在中央和國家機關或全國各系統(tǒng)實施。兩種不同意見又可以分為四種情況：適用于中央國家機關、適用于全國政府系統(tǒng)、適用于中央和國家機關以及適用于全國各系統(tǒng)。四種情況中，范圍最小的是中央國家機關，最大的是全國各系統(tǒng)。我們認為，“《條例》只適用于行政系統(tǒng)、在中央國

家機關實施”的意見局限于國務院各部門機關事務工作的體制現(xiàn)狀，僅僅把原有的規(guī)范性文件上升為行政法規(guī)，法規(guī)效力層級雖然提高了，但體現(xiàn)不出改革趨勢，代表不了發(fā)展方向，也無法反映干部群眾關于規(guī)范管理、降低成本、建設節(jié)約性政府機關的愿望，其實質仍然是分散管理、各自為政。所以，《條例》應該適用于全國各系統(tǒng)、各領域，涵蓋國家財政負擔全額負擔的各級各類機關，確切地說是，《條例》的適用范圍應該與《中華人民共和國公務員法》的適用范圍一致。其主要理由：一是確保體制統(tǒng)一。機關事務管理工作是行政管理工作，行政工作必須遵循統(tǒng)一的體制。我國是單一制國家，必須堅持統(tǒng)一的行政管理體制，不能借稅制改革、中央與地方財權事權分開等理由，搞各自為政、分散管理；也不能單純強調后勤服務，突出地方特色、長官意志甚至個人意志，用塊塊管理抵觸條條管理、甚至排斥條條管理。二是維護法制統(tǒng)一。統(tǒng)一的社會主義法制是我國經濟社會發(fā)展的基礎，也是機關事務工作順利開展的前提。法治是建立現(xiàn)代市場經濟體制的制度基礎，沒有健全的法治體系，市場主體的獨立性、市場競爭的有序性以及市場中政府行為的規(guī)范性都無法得到保證，本質上是契約經濟、競爭經濟和自由經濟的現(xiàn)代市場經濟體制就無法有效運行。作為政府自身建設重要主導力量和組成部分的機關事務工作，必須適應法治經濟發(fā)展的要求，自覺維護社會主義法制的統(tǒng)一與尊嚴，做到依法管理、依法保障和依法服務。三是做到政令統(tǒng)一。當前機關事務領域所出現(xiàn)的制度不統(tǒng)一、標準不一致等諸多問題，主要原因是政策不統(tǒng)一、政令不一致，各系統(tǒng)、各行業(yè)各搞自己的標準和辦法，各地區(qū)、各部門紛紛出臺自己的制度和規(guī)范，造成新的分配不公和相互攀比。制定適用全國各系統(tǒng)的《條例》，目的是促使各級各類機關按照責任、法治、節(jié)約、效能的原則處理一切機關事務，用市場機制和法治手段解決機關資產、經費財務、公務接待、政府采購等管理問題，避免因主觀武斷、政令不一導致資源和財產的損失，使機關花錢更少、工作更好、規(guī)范有序、廉潔高效。四是實現(xiàn)均等保障。當前，我國正在穩(wěn)步推進公共服務的均等化改革，為實現(xiàn)這一目標，政府相關部門啟動了公共財政、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等服務的均等化改革。我們認為，機關內部服務保障的均等化是公共服務

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七、體制與機制。機關事務工作的體制和機制是《條例》要表述的內容�！稐l例》對

體制和機制的描述既要有合理性，還要有前瞻性，不能簡單地用法律條文固化現(xiàn)有的管理體制和運行機制，而要在合法合規(guī)的基礎上，體現(xiàn)改革精神和創(chuàng)新意識，體現(xiàn)工作規(guī)律和發(fā)展方向�！稐l例》印發(fā)后，要使人們透過具體條文，明確法規(guī)確立了什么管理體制、構筑了什么保障制度、形成了什么服務機制，這是判斷《條例》成功與失敗的重要標志。我局“十一五”規(guī)劃提出，當前和今后一個時期，機關事務工作改革與發(fā)展的主要目標是：著力構建集中統(tǒng)一、權責明確的管理體制，科學規(guī)范、系統(tǒng)完善的保障制度以及市場導向、多元并存的服務機制，推動機關事務工作全面、協(xié)調和持續(xù)發(fā)展。這里表述了機關事務工作的體制、制度和機制三大建設目標。

體制目標中，集中統(tǒng)一、權責明確的管理體制是總目標，它由不同的子目標構成，

包括：行政事業(yè)單位國有資產管理體制、房地產管理體制、機關基本建設管理體制、政府機構節(jié)能管理體制、物業(yè)與供熱管理體制、國內公務接待管理體制、政府集中采購體制、政府駐外地辦事機構管理體制、機關后勤管理體制等等。我們認為，要構建集中統(tǒng)一、權責明確的管理體制，必須明確以上各項事務的管理體制，特別要明確其管理職能、管理內容、管理機構和管理關系，解決與之相關的“誰來管、管什么、怎么管、管到什么程度”等問題，從總體上構筑機關事務管理體制。實踐表明，為實現(xiàn)行政目的，保障法制統(tǒng)一，必須在行政機關內部實行統(tǒng)一管理，系統(tǒng)內各機關之間應依次分工、明確關系，以保證行政機關對外能統(tǒng)一行使行政權力，對內能有機協(xié)調各種關系，這樣有利于政令順暢和信息交流，使行政機關順利履行工作職能。《條例》對于體制目標的描述，既要充分認識當前分級分散管理導致的種種弊端，更要確立科學的管理體制，為今后實行集中統(tǒng)一管理確立方向、明確目標、指明道路。

機制目標中，包括三方面內容，一是管理工作機制目標。如機關財產管理中的配置、

使用、處置、利用、監(jiān)管機制，基本建設管理中的投資項目決策、實施、監(jiān)管、后評價機制，

房屋土地管理中的辦公用房和土地構建、利用、處置機制以及政府機構節(jié)能運行機制，公務接待運行機制等。二是服務工作機制目標。要把服務工作做深、做細、做到位，一方面必須明確服務工作的方式、方法、手段和程序，確保服務工作低投入、高產出；另一方面，必須推動服務經營單位轉換機制，推動內部人事、勞動、社會保障制度改革。只有各種機制日趨完善，才能從總體上構建市場導向、監(jiān)管到位、廉潔高效、保障有力的服務運行機制。三是保障工作機制目標。管理和服務是為了保障，保障是機關事務工作的根本目標。保障工作機制是否健全和有效，取決于管理和服務工作機制是否到位。保障工作機制目標是一個總目標，它分別由不同的子目標構成，要在總體上構筑層次多樣、運轉協(xié)調、高效完善的保障工作機制，必須下大氣力完善管理和服務工作機制，同時還要完善內部工作機制。

八、標準與制度。明確標準和制度是推進管理科學化、保障法制化和服務社會化的重

要基礎。一定意義上說，《條例》的創(chuàng)新性不僅要體現(xiàn)在體制方面，同時還要體現(xiàn)在標準與制度方面，這是《條例》切合社會生活實踐，指導實際工作的具體體現(xiàn)。完善機關事務工作標準，應該包含這樣幾層含義：第一，標準是機關事務工作的基本尺度。無論是經費財務管理、房屋土地管理、公務用車管理還是國內公務接待、能源資源節(jié)約等領域，標準化是實施有效管理的第一步，也是實現(xiàn)管理科學化的前提。因此，《條例》內容的表述，必須有關于標準的內容描述，要通過這些描述，使大家確立一個基本理念，那就是，要建設節(jié)約型機關，降低行政運行成本，必須大力開展機關事務領域的標準化建設，實施精確的量化管理。第二，必須統(tǒng)一機關事務工作標準。經過長期的建設和發(fā)展，機關事務領域建立了一些標準，但這些標準存在諸多問題，主要是不統(tǒng)一、不規(guī)范，定性多、定量少，原則性強、操作性差�！稐l例》對于標準的表述，必須在統(tǒng)一的管理體制下，打破地域界限和行業(yè)界限，建立統(tǒng)一的具有廣泛操作性的定量標準模式，使機關事務工作向科學化管理邁進堅實的一步。第三，務必完善機關事務工作標準體系。機關事務工作涉及面廣，涵蓋行業(yè)多，標準體系建設任務重。比如在能源資源節(jié)約領域，涉及配置標準、定額標準、能耗標準、統(tǒng)計標準、認證標準等方

面。因此，制定《條例》，加強和規(guī)范機關事務工作，必須以開放的心態(tài)，建立和完善反映機關需求、符合社會和市場經濟發(fā)展的標準體系，只有這樣，才能確保機關事務工作符合改革方向，反映發(fā)展潮流，代表群眾利益。

同樣，完善機關事務工作制度，應該包含這樣幾層含義：一是要夯實制度基礎。沒有

規(guī)矩，不成方圓。制度是實現(xiàn)機關事務工作法治化的前提和基礎。制定《條例》，就是要完善制度基礎，推動法制化管理，摒棄單純依靠長官意志和行政命令，習慣于按照領導講話和紅頭文件辦事的行為方式；就是要改革傳統(tǒng)管理方式，促使全國機關事務由一家一戶分散管理向集約化、規(guī)范化管理轉變，由只負責本級機關事務的封閉式“塊塊”管理向上下聯(lián)通、具有行業(yè)指導關系的“條塊結合”管理轉變；就是要用完善的制度有效解決行政成本居高不下等長期難以解決的問題，使機關事務工作真正走上規(guī)范化、法制化軌道。二是要提升制度層級。新中國成立以來，全國機關事務部門制定了一些制度辦法，但只局限在規(guī)范性文件和內部制度辦法層面，沒有行政法規(guī)，更沒有法律。由于思想認識、管理體制、行為習慣、歷史傳統(tǒng)等方面的原因，這些制度辦法既不夠完善，也不夠完整；不僅存在法制建設的空白，更主要的是層級低、權威性不夠、執(zhí)行力不強。實際工作中，由于這些制度辦法位階低，適用范圍窄，缺乏強制力和行政執(zhí)法手段，導致權威性不夠，管理效力低，執(zhí)行效果差。制定《條例》，就是要進一步提高機關事務制度的效力層級，進一步擴大制度的覆蓋面，進一步強化制度的執(zhí)行力。三是要完善制度框架。當前機關事務領域還存在不少制度建設的空白，有些事項無章可循、無法可依，有些事項雖有章可循，但卻有章難依，特別是隨著形勢的發(fā)展，一些新的管理領域，急需通過制度加以明確和規(guī)范。比如，國內公務接待實施標準和細則，節(jié)約型政府機關建設實施辦法，政府機關預算和成本控制方法，后勤服務市場建設和監(jiān)管辦法等等。因此，《條例》的出臺，是完善現(xiàn)有制度辦法的第一步，也是構筑機關事務工作制度體系的關鍵一步。四是要推動制度創(chuàng)新。新的制度設計是《條例》創(chuàng)新性的重要表現(xiàn)。總體上說，通過《條例》我們要確立新的統(tǒng)一管理、保障和服務制度，要建立科學規(guī)范、系統(tǒng)完善的制

度體系，使機關事務工作實現(xiàn)新的歷史跨越。具體而言，《條例》的行文，要重點突出這樣幾項新制度的內容，這就是：體制上的集中統(tǒng)一管理制度，經費上的實物定額預算制度，通用資產上的租用和統(tǒng)一調劑制度，以及職工的保障性住房制度，工作的績效評價制度，行政行為的法律責任制度等等。要通過這樣一些制度創(chuàng)新，使機關事務部門在建設節(jié)約型、服務型和效能型政府機關中發(fā)揮更大的作用。

九、監(jiān)督制約模式。機關事務領域的行政監(jiān)督制約，主要指在機關事務系統(tǒng)內部上下

級機關之間，機關事務管理機構在其職權范圍內對其他部門，專門行政監(jiān)督機關對其有權管轄的其他部門和機關事務管理機構之間依法實施的監(jiān)督和制約。這種監(jiān)督制約表現(xiàn)為兩個方面，一方面是系統(tǒng)內部監(jiān)督，即機關事務系統(tǒng)的層級監(jiān)督和層級制約；一方面表現(xiàn)為系統(tǒng)外部監(jiān)督，即國家權力機關、司法機關、財政機關、審計機關以及紀檢監(jiān)察機關等的監(jiān)督和制約。由于現(xiàn)有法律法規(guī)鮮有這方面規(guī)定，《條例》應該從現(xiàn)實出發(fā)，重點解決三方面問題。一是明確系統(tǒng)內部監(jiān)督制約關系。行政機關之間的關系，主要表現(xiàn)為領導關系、指導關系和公務協(xié)助關系。領導關系中，上級機關對下級機關有命令、指揮和監(jiān)督的權力；指導關系中，上級機關對下級機關只有業(yè)務上的指導和監(jiān)督權，沒有對下級機關的直接命令、指揮權。而公務協(xié)助關系，一般發(fā)生在沒有隸屬關系的行政機關之間。[4]我們認為，《條例》的出臺，應當建立起上下層級機關事務管理部門的新型行政指導關系，同時還要強化、提升對本級各機關事務工作部門的行業(yè)指導關系，只有這種上下層級的指導關系的架構，才能實現(xiàn)內部的良好監(jiān)督，以確保機關事務工作的體制統(tǒng)一、標準統(tǒng)一和資源統(tǒng)籌。二是確立適當?shù)谋O(jiān)督制約方式。行政法制監(jiān)督可分為權力機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督和政府內部監(jiān)督三種類型。這里指的是政府內部的一般行政監(jiān)督，即上下級機關事務管理部門之間基于層級關系的監(jiān)督、機關事務管理部門對同級各部門有關工作的監(jiān)督，其方式有：報告工作、備案審查、行政復議、執(zhí)法監(jiān)督檢查、審查批準以及考核獎懲等。這里要特別強調執(zhí)法監(jiān)督檢查。我們認

為，經《條例》授權，機關事務管理部門應該享有行政執(zhí)法權，上級機關事務管理部門依法對下級機關事務管理部門的行政執(zhí)法情況進行監(jiān)督，本級機關事務管理部門對各部門機關事務工作的監(jiān)督，以及對行政相對人守法情況的監(jiān)督，只有這樣，才能建立剛性的防止違法和不當機關事務行政行為的糾錯機制。三是落實系統(tǒng)外部監(jiān)督制約責任。要構筑完整的監(jiān)督制約機制，必須落實系統(tǒng)外部監(jiān)督制約的主體，明確監(jiān)督制約的責任，重點要發(fā)揮這樣幾個方面的作用：行政監(jiān)察的作用，即由專司監(jiān)察職能的機關對機關事務管理部門及其工作人員以及其他涉及機關事務管理領域的部門和人員進行監(jiān)視、糾察、糾舉和懲戒；行政審計的作用，即國家審計機關依法對各級機關事務管理部門和各單位機關事務工作部門的財務收支狀況進行審核，對行政機關及其公務員執(zhí)行國家財政紀律的情況實施法律監(jiān)督；權力機關以及司法機關的作用，通過聽取報告、審查預決算、質詢質問、視察調查、提出建議批評和意見、處理申訴和控告以及檢察機關和審判機關的司法介入等途徑，對機關事務部門及其工作人員實施全方位監(jiān)督監(jiān)察。

十、行政法律責任。長期以來，對違反機關事務管理法規(guī)的部門和人員如何處理，一

直是個老大難問題�！稐l例》應該對此問題有清楚的表述，這是確�！稐l例》權威性和執(zhí)行力的重要依據。長期以來，由于機關事務領域法制建設滯后，法律責任體系不完善，造成管理約束軟化等問題，制約了機關事務工作健康有序發(fā)展。因此，《條例》必須進一步明確機關事務工作的法律行為責任，特別是其中的行政違法責任，只有這樣，才能徹底扭轉當前工作中出現(xiàn)的違法不糾和違法難糾等被動局面，使機關事務工作步入正常發(fā)展軌道。眾所周知，每個行政主體都有一定的權利，包括規(guī)范創(chuàng)制權、行政命令權、行政處理決定權、行政檢查權、行政獎勵權、行政制裁權等，而行政管理相對人則主要有執(zhí)行法律、依法行使職權、履行法定職責、遵守法定程序、糾正違法與不當、對侵權損害予以賠償或補償?shù)攘x務。[5]50多年機關事務工作實踐表明，政府內部行政管理行為必須借助外部行政行為的監(jiān)督制約模

式，建立剛性的處理處分機制，完善剛性的監(jiān)督管理手段，才能把機關事務管住、管好、管到位，達到保障機關運轉、降低行政成本、提高保障效益的目標。我們認為，明確機關事務管理的法律行為責任，第一，要明確行政法律責任的認定主體。在機關事務工作中，難免會發(fā)生行政失職、行政越權、濫用職權以及程序違法、行政侵權等問題，產生一定的法律責任，于是就有責任認定主體的問題，《條例》明確責任認定主體，是實現(xiàn)法制化保障的關鍵步驟。一般認為，國家權力機關、行政機關和人民法院是行政責任的認定主體，各級機關事務管理部門是當然的責任認定主體。其審查對象是行政行為主體、權限、內容以及程序是否合法，其責任認定方式有：（1）上級機關事務管理部門通過監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)下級行政主體有違法違規(guī)行為的，以撤銷、改變或責令撤銷、改變等方式，強制違法主體承擔相應的行政責任；（2）上級機關事務行政復議機關接受公民、法人和其他組織的復議申請，通過裁決行政爭議方式追究行政違法行為人的責任；（3）機關事務管理部門根據具體實施違法行為的公務人員的主觀過錯追究其行政責任。第二，要確定行政法律責任的種類和認定方式。一般認為，外部行政行為是行政主體在管理社會公共事務過程中，作出的具有法律效力的行為；內部行政行為是行政主體對隸屬于自身的組織或個人作出的具有法律效力的行為。我們認為，大部分機關事務管理行為是內部行政行為，但有些機關事務管理行為則具有外部行政行為的特征，如組織實施政府集中采購中對招投標行為和供應商的管理等。因此，只能說機關事務管理行為主要屬于內部行政行為，但不全是內部行政行為。有學者結論說，管理機關內部事項的部門既是外部行政主體，又是內部行政主體[6]。從這一判斷出發(fā)，在確認機關事務行為的法律責任時，可以借用外部行政行為的責任方式來確定其法律責任，可以綜合運用行政合同、行政許可、行政處罰、行政強制等方式來確立機關事務行為的法律責任。比如，可以通過行政合同，以混合契約（合同雙方當事人的合意程度高，行政權利影響相對較小，比較接近民事合同，如政府采購合同、土地使用權轉讓合同）、純粹契約（具有完全意義的行政合

同）和假契約（具有協(xié)議性質，但不是完全意義上的合同，如行政機關內部簽定的執(zhí)法責任書以及行政機關與相對人簽定的各類責任書）的方式明確其法律責任[7]。可以參照行政許可法的要求，在《條例》中明確許可與非許可的種類、標準、要求、條件和程序，廓清許可與非許可的法律行為責任以及法律救濟途徑�？梢酝ㄟ^行政處罰，明確機關事務領域行政處罰的種類、使用范圍和條件、程序，準確判斷在何種情況下可以使用申誡罰、財產罰和行為罰。可以通過行政強制，明確在何種條件下實施對財產的強制、對行為的強制和依托司法機關對人身的強制，明確其方式、程序和要求，使機關事務管理建立起剛性的約束機制。第三，要落實行政法律責任的承擔方式。對于違反機關事務管理法律法規(guī)的，行政主體承擔行政法律責任的方式主要有：通報批評，賠禮道歉、承認錯誤，恢復名譽、消除影響，返還權益、恢復原狀，停止違法行為，履行職務，撤消違法行政行為，糾正不當行政行為以及行政賠償?shù)取６鴮τ谛姓�公務人員而言，其承擔責任的方式則主要有行政處分，賠償損失，沒收、追繳或者退賠違法所得等等。我們認為，要通過《條例》，明確這些法律責任的承擔方式及其行政復議、行政訴訟等救濟途徑，特別要積極嘗試通過行政訴訟等方式解決行政爭議，而不限于內部行政行為的一般性批評與處理，使機關事務工作的行政法律責任真正落到實處。

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