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新形勢下地方規(guī)范性文件備案審查工作對策

根據(jù)憲法及有關法律規(guī)定，我們國家建立了針對各類規(guī)范性文件的備案審查制度。通過這項制度設計，賦予了各級人大常委會一項重要監(jiān)督職權，對于維護國家法制統(tǒng)一、保證人民依法享有的權利和利益不受侵犯、防止權力濫用有重要意義。

《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱監(jiān)督法）專章規(guī)定了規(guī)范性文件備案審查，為地方開展規(guī)范性文件備案審查提供了法律依據(jù)。近年來,地方各級人大常委會認真落實監(jiān)督法有關要求，著手開展這項工作并取得顯著工作成效，備案審查機構設置逐步完善,人員配備逐步到位,審查能力水平不斷提高,工作機制不斷創(chuàng)新,備案審查工作的規(guī)范化、制度化水平逐步提升，較好的發(fā)揮了制度價值。但囿于監(jiān)督法的規(guī)定仍然比較宏觀，圍繞審查主體、審查標準、審查范圍、審查程序等制度要素，出現(xiàn)了理論探討各執(zhí)一詞、地方實操不盡相同的現(xiàn)象，阻滯了其維護法制統(tǒng)一制度價值的最終實現(xiàn)。

在新的歷史形勢下，備案審查工作又作為立法工作的重要組成部門和延伸被賦予更多使命，重要性愈加凸顯。近兩三年來，全國人大常委會明顯加大了備案審查工作力度，對地方推進這項工作也提出新的更高要求。地方各級人大常委會都感覺到，這項工作任務重了，要求高了，難度大了。在嚴峻挑戰(zhàn)面前，相關理論思辨、實踐探索顯得尤為重要。

一、傳統(tǒng)制度框架下，地方規(guī)范性文件備案審查制度面臨的三大問題

（一）對規(guī)范性文件的外延理解不一

什么是規(guī)范性文件？法律對其含義和范圍沒有明確的規(guī)定。根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，作為審查對象的規(guī)范性文件包括三類，一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；二是縣級以上地方各級人大常委會對下一級人大及其常委會作出的決議、決定和本級政府發(fā)布的決定、命令；三是最高法、最高檢作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋。其中，第一類規(guī)范性文件的備案審查由立法法規(guī)定，第三類規(guī)范性文件的備案審查主體是全國人大常委會。作為地方規(guī)范性文件備案審查工作審查對象的，主要是第二類（下文對規(guī)范性文件討論以此類為主）。

如何認定第二類具體包括哪些類型的文件？有的地方對此作擴大性理解，將下一級政府及其所屬部門對本級地方性法規(guī)具體應用問題的解釋、本級政府發(fā)布的決定命令外的其他規(guī)范性文件、法院檢察院制定的執(zhí)行兩高司法解釋的規(guī)范性文件等也納入。有的地方與監(jiān)督法規(guī)定范圍一致，但對“政府發(fā)布的決定、命令”具體范圍作縮小解釋，在主體上限制于以本級政府名義發(fā)布，在內容上僅針對以“命令、決定”的公文格式發(fā)布的規(guī)范性文件。理論界多從制度設計初衷和行政法學理來看待此問題，根據(jù)文件的制定主體、構成要件、制定程序甄別。就制定主體而言，由地方人大常委會法定監(jiān)督對象所制定的文件應當列為審查范圍。就構成要件而言，不應限于形式要件，而更要以實質要件為評判標準。即凡是涉及權利義務，具有普遍約束力，在一定時期內反復適用的，不管以何種形式出現(xiàn)，都要列入審查范圍，都應該理解為“政府發(fā)布的決定、命令”，包括公告、通告、通知、批復、意見甚至于會議紀要、抄告單等等。但實務中，由于這種界定下的規(guī)范性文件量實在過于巨大、內容也很龐雜，有些地方人大常委會監(jiān)督政府“底氣”不足，往往不傾向于做如此寬泛的理解。此外，對于黨政聯(lián)合發(fā)文是否應該納入地方人大的備案審查范圍，由于涉及到加強人大監(jiān)督與堅持黨的領導的關系問題，必要性和可行性都仍然在探討中。

（二）對規(guī)范性文件備案審查的標準把握不同

根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，備案審查標準有合法性、合理性兩個層次，其中，合法性標準包括兩個方面，一是，是否超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務；二是，是否同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸。根據(jù)該法規(guī)定，把“有其他不適當情形的”作為應予以撤銷的兜底條款，通常被理解為是審查的合理性標準。

如何理解“與法律、法規(guī)相抵觸”？與上位法的規(guī)定直接抵觸的情況比較好理解，但很多情況下，規(guī)范性文件不是直接與上位法規(guī)定內容抵觸，而是背離上位法的立法目的、基本原則，那么甄別難度就比較大，能否準確定性，依賴于審查者的專業(yè)素養(yǎng)、主觀能動性和價值判斷。合法性標準尚且如此，要對所謂的“其他不適當情形”做出準確判斷，困難更是不言自明，把握不好就可能在審查中出現(xiàn)“同案不同判”。因此，理論界、實務界都認為，應該對審查尺度進行統(tǒng)一，制定具體、細化的技術性標準，增強可操作性。

（三）對規(guī)范性文件備案審查的程序設置各異

程序法理論認為，制度的實體價值唯有透過合理的程序設計方得彰顯。能否實現(xiàn)制度設計的目標，其實施方式、實施步驟至關重要，對于規(guī)范性文件備案審查來說，尤為如此。規(guī)范性文件備案審查，基本上可以分為備案、審查、糾正三個階段。具體地說，其程序建構至少必須解決三個方面問題，一是，審查機制的啟動，這涉及主、被動審查的模式選擇這一核心問題；二是，具體文件的審查，這涉及到機構分工、審查方法、審查期限等問題；三是，問題文件的糾正，這涉及到方式選擇、后果承擔、救濟途徑等問題。從監(jiān)督法的規(guī)定看，有兩個關鍵點，一是總體把握，即審查程序參照立法法相關規(guī)定，二是對模式選擇、后果承擔等做了一些規(guī)定。對照立法法規(guī)定，全國人大常委會對備案審查的兩種模式（修改后的立法法明確審查機構可以進行主動審查）、審查分工、結果處理、審查公開等做了大致安排，但具體審查程序則主要體現(xiàn)在委員長會議于2000年通過的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》中。目前，多數(shù)省市在制定具體程序性規(guī)范過程中，都對立法法、監(jiān)督法的規(guī)定進行了若干細化和補充，但從內容和效果看，程序要求寬嚴不一，審查效果也千差萬別。

二、新形勢下，地方規(guī)范性文件備案審查工作面臨的挑戰(zhàn)

（一）中央對于規(guī)范性文件備案審查制度的最新要求

十八大以來，黨中央把規(guī)范性文件備案審查作為全面深化改革、全面推進依法治國的一項重要措施來看待，并提出明確要求。十八屆三中全會提出,要健全法律、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度；十八屆四中全會從依法治國、依法執(zhí)政的高度明確提出加強備案審查制度和能力建設，要求將所有規(guī)范性文件納入備案審查的范圍，實現(xiàn)備案審查全覆蓋；2015年中央辦公廳下發(fā)《關于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》提出“有件必備、有備必審、有錯必糾”；中央關于加強黨領導立法工作的意見中也明確提出,一切違反憲法法律的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件都必須予以糾正,推動建立健全法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制。立法法修改也進一步健全了相關制度、強化審查剛性并加大審查力度。張德江委員長在第二十二次全國地方立法研討會上提出要求，希望各級人大及其常委會一定要充分認識備案審查工作的重要性，在敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督上下功夫，切實依法行好權、履好職，不斷推進這項工作取得新進展。

根據(jù)中央要求和立法法規(guī)定，實現(xiàn)備案審查全覆蓋、完善備案審查制度、強化備案審查實效已是大勢所趨，這意味著地方規(guī)范性文件備案審查機構的工作負荷將大大增加，對于專門工作機構尚未建立、尚未開展過實質審查或者僅開展過被動審查的地方人大及其常委會來說更是考驗重重。

（二）人民群眾對于規(guī)范性文件備案審查制度的更高期待

隨著全面依法治國深入推進，法治精神對經濟和社會生活的不斷滲透，全民的尊法學法守法用法的法治觀念不斷增強，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治思維深入人心，理解法的內容、評判法的價值、甄別法的質量的法治素養(yǎng)也迅速提升。作為最為細化、具體、接地氣、高頻適用的“法”，規(guī)范性文件的合法性、合理性更易受到公眾的嚴格審視。公民審查建議日益增多的現(xiàn)象說明，作為行政權力監(jiān)督的有效手段，作為糾正問題文件的制度“利器”，

地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度能不能充分發(fā)揮制度價值，更好回應廣大人民群眾對政府依法行政能力提升的關切，努力增強人民群眾在法治建設中的獲得感和幸福感？人民群眾的期待和訴求在增加，倒逼審查機構必須提升審查能力。

在全面深化改革的背景下，必須更加深刻認識和理解改革與法治的辯證關系，強調要在法治下推進改革，在改革中完善法治，意味著法律的制定、修改與廢止活動更為頻繁，牽一發(fā)而動全身，各類規(guī)范性文件在新舊法律制度的密集更替中要保持合法性、合理性上的始終“安全”幾不可能，這也必然對審查的政治性、專業(yè)性提出更高要求，倒逼審查機構提升審查能力。

三、地方規(guī)范性文件備案審查工作實際開展情況

2000年以來，各省級人大常委會陸續(xù)制定了規(guī)范性文件備案審查條例，對備案審查的范圍、審查程序、處理結果、反饋和公開等進行了規(guī)定。目前，絕大多數(shù)的省級人大常委會都設立了專門的備案審查工作機構，配備了專職人員，開展備案審查工作。但各地的工作開展情況并不平衡，查閱相關公開資料可以發(fā)現(xiàn)，有的省份用較大的篇幅和筆墨來對備案審查工作進行年度總結，有的省份則僅在工作報告中一筆帶過。而各市、區(qū)級人大常委會的備案審查工作隊伍建設和開展實際審查情況，更是由于重視程度不同、模式選擇不一等原因，呈現(xiàn)出了審查水平參差不齊的情況。

（一）地方規(guī)范性文件備案審查制度建設的三種規(guī)范模式（以部分省級人大常委會為例）

1.上海模式。上海市于2012年制定了《上海市人大常委會關于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》，代表了較早以地方性法規(guī)推動地方規(guī)范性文件備案審查工作的一種審查模式。在審查范圍上，采用“概括加列舉”形式予以界定，即涉及本市公民、法人和其他組織的權利、義務，并具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用的文件，包括（1）市人民政府規(guī)章；（2）市人民政府發(fā)布的決定、命令；（3）本市地方性法規(guī)授權市人民政府及其相關工作部門制定的與本市地方性法規(guī)相配套的規(guī)范性文件；（4）區(qū)、縣人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定；（5）依法應當向市人大常委會報送備案的其他規(guī)范性文件。據(jù)介紹，雖然做了上述界定，但在一段時間內，市政府在報送“市人民政府發(fā)布的決定、命令”時仍然主要限于公文種類意義上的決定、命令，與備案審查機構對這個問題的認識并不完全一致。四中全會后，如何落實“依法將市政府發(fā)布的所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，目前仍在探討。在審查模式上，上海確立的是主動審查模式，沒有規(guī)定被動審查。在審查程序上，由常委會辦公廳對規(guī)范性文件進行接收和登記，由常委會法工委進行形式審查后分送各有關專委會初步審查，而后結合專委會審查意見做出審查結論，并啟動糾錯程序。

2.吉林模式。吉林省于2016年審議通過了地方性法規(guī)《吉林省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案條例》（以下簡稱《條例》），代表了在四中全會后以地方立法的形式對規(guī)范性文件備案審查工作予以全面規(guī)范的一種模式。在審查范圍上，不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人大及其常委會的決定、決議，還包括設區(qū)的市（州）政府的規(guī)章及以市（州）政府名義出臺的決定、命令，特別是將縣級以上政府辦公部門出臺的涉及不特定的公民、法人和其他組織權利、義務，在一定時期內反復適用并具有普遍約束力的行為規(guī)范也納入備案審查范圍。在此基礎上，還規(guī)定了市（州）政府出臺的規(guī)章等規(guī)范性文件不僅要報同級人大常委會審查，還要報上級人大常委會審查，做到“雙報雙審”。為了全省統(tǒng)籌開展、加強上下聯(lián)動，提高審查實效，由省人大常委會統(tǒng)一編印了程序范本《吉林省人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)范》，采用規(guī)范性文件備案審查工作流程圖示方式，將規(guī)范性文件備案審查工作的報備、審查、移交、處理等全部程序都涵蓋其中，環(huán)節(jié)緊湊、一目了然；列入備案審查工作有關文件格式樣本二十四份，包括備案報告、移交處理表、審查承辦表、審查意見函、征求意見表、會商協(xié)調表、撤銷文件建議和議案表、審查要求和審查建議的登記表、承辦表和處理結果等，直接運用，便利高效；建立規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制工作制度，涵蓋備案的多重聯(lián)動、移交處理、征求意見、會商協(xié)調、信息共享等五部分內容，更是在加強黨委、人大、政府系統(tǒng)備案審查工作的協(xié)作配合方面進行了比較積極的探索。

3.廣東模式。廣東省于2007年制定了地方性法規(guī)《廣東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》。貫徹落實四中全會最新精神，2016年又以主任會議通過的方式制定了《廣東省人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》，圍繞“有件必查、有錯必糾”的原則，進一步明確備案審查工作制度的有關內容。備案范圍包括（1）省政府制定的規(guī)章和發(fā)布的行政決定、命令；（2）設區(qū)的市人大及其常委會作出的決議、決定；（3）依法應當報送備案的其他規(guī)范性文件。特別值得一提的是，規(guī)定還對經濟特區(qū)法規(guī)、設區(qū)的市的政府規(guī)章的備案、審查和撤銷作了銜接性規(guī)定。在審查模式上，則是確定了主動、被動審查相結合的模式，還建立了根據(jù)中心、大局工作開展重點審查的制度。在審查程序上，具體細分為溝通說明、書面建議、采納反饋和審查終止、撤銷、審查反饋和社會公開等5個工作步驟，明確相應的辦理期限，納入論證咨詢、協(xié)商交流、聯(lián)合審查3個工作機制。同時，該規(guī)定還明確了規(guī)范性文件備案審查信息化平臺建設要求、建立了對報備部門逾期不報的通報批評機制。

還有許多地方紛紛發(fā)揮積極主觀能動性進行有益探索，例如，重慶市人大常委會探索與區(qū)縣人大常委會聯(lián)動,開展對政府規(guī)范性文件備案審查工作的專項評議新機制；山西省人大常委會則是對涉及改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題等方面的規(guī)范性文件，探索通過聽取專項報告、組織視察調研、論證等方式進行重點審查。鞍山市人大常委會探索在全面審查的基礎上,圍繞立法、執(zhí)法檢查等常委會工作開展相關規(guī)范性文件重點審查等等。

（二）xx省以及xx市人大常委會在規(guī)范性文件審查方面的實踐

xx省人大常委會于2007年11月通過了地方性法規(guī)《xx省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，也是在全國較早對規(guī)范性文件備案審查工作進行系統(tǒng)性規(guī)定的省份。與上海、廣東、吉林等不同，該法規(guī)劃定的審查范圍不包括規(guī)章。在審查模式上，采用主動審查與被動審查相結合的模式，但考慮到工作現(xiàn)狀主要還是對被動審查進行了細化規(guī)定，對主動審查提的比較籠統(tǒng)。在審查機制上，實行統(tǒng)一管理、分工負責，由常委會制定工作機構接收、登記、分送、存檔后分送各有關專委會、常委會工作機構進行初步審查。在審查結果處理上，有兩種主要方式，制定機關可以選擇自行修改或者廢止，如果拒絕修改，才由具有審查權的人大常委會依法予以撤銷。此外，規(guī)定對于備案要求、審查標準、審查時限、審查反饋、審查結果公開、逾期不備等的法律責任也都進行了詳細規(guī)定。近年來，省人大常委會愈加重視各設區(qū)的市人大常委會、區(qū)縣一級人大常委會的備案審查工作開展，通過學習培訓、會議交流等形式，推動各設區(qū)的市規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)范化水平逐步提升。

xx市人大常委會高度重視規(guī)范性文件備案審查工作， 2010年由市人大常委會主任會議依據(jù)國家、省的規(guī)定，制定了《xx市人大常委會規(guī)范性文件備案審查程序規(guī)程》，對備案審查范圍、備案要求、備案審查工作職責劃分、審查模式等進行了規(guī)范。職責分工：采取以法制委為主，相關專委會、常委會工作機構配合的審查工作機制。目前的做法是，在法制委工作機構內部設立專門的備案審查處室負責規(guī)范性文件的接收、登記、存檔等工作，并采取由法制委工作班子全員參與、集中審查的特色做法，審查人員就規(guī)范性文件是否存在不合法、不合理情形提出初步意見后，提交法制委工作機構集體會議討論研究。對經審查可能存在合法性問題的規(guī)范性文件，進一步征求有關專委會和常委會工作機構意見后，按照規(guī)程規(guī)定的程序開展相應糾錯工作。這種機制的優(yōu)勢是，能夠把該項工作作為立法工作的有機組成部分常抓不懈，并高度統(tǒng)籌立法和備案審查的工作安排，在效率提高、質量提升、隊伍鍛煉上取得不錯的互促效果。審查糾錯。主動審查與被動審查相結合的審查模式。xx較早就開始對政府報備的相關規(guī)范性文件實行主動審查，由法制委工作機構按照有備必審的原則，對報備的規(guī)范性文件進行登記、分類、存檔后，及時安排全員參與、集中審查，做到逐件分發(fā)、責任到人，在過去的五年中，完成了市政府向市人大常委會報備的19件規(guī)章以及319件規(guī)范性文件的全部審查工作，完成了對其中十余個問題文件的糾錯工作。開展被動審查，按照有關工作程序，認真辦理社會各界提出的有關規(guī)范性文件的審查建議，根據(jù)不同情況作出相應處理，回應社會關切。在審查公開方面，每年度的規(guī)范性文件目錄、規(guī)范性文件備案審查工作情況都在第一季度書面向市人大常委會報告，并在市人大常委會公報上公布。制度探索。第一，注意把握與政府法制部門的關系問題，加強溝通協(xié)調，建立常態(tài)化的機制，對問題文件的制定依據(jù)、出臺背景等充分溝通，做好問題的論證說明，形成處理共識。第二，借助外力提升備案審查質量，通過邀請專家聯(lián)合集中進行審查、提供書面審查意見等方式開展工作，確保審查質量。第三，依規(guī)技術處理，增強糾錯實效。找準敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的平衡點，針對合法性、合理性、技術性等不同性質問題，采取不同處理方式，有的要求自行修改文件再公布，有的要求在規(guī)范性文件清理中一攬子解決，有的要求對文件進行廢止，問題文件基本得到比較妥善、及時的處理。

四、關于完善規(guī)范性文件備案審查工作的幾點建議

要真正實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查維護法制統(tǒng)一的制度價值，是一項系統(tǒng)性的工程，不能幻想“畢其功于一役”，但方向應當是明確的。應該由全國人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作機構統(tǒng)籌規(guī)劃，以立法法、監(jiān)督法有關規(guī)定為綱，貫徹十八大以來黨中央對規(guī)范性文件備案審查工作提出的各項要求，結合多年來的理論研究成果和實踐探索經驗，針對當前存在的突出問題制定系統(tǒng)性的解決方案，并形成統(tǒng)一的技術性規(guī)范，對地方規(guī)范性文件備案審查工作進行指導，逐步建立起全國統(tǒng)一的規(guī)范性備案審查制度。

（一）明確主動審查范圍

第一，區(qū)分主動、被動審查范圍。由于規(guī)范性文件是一個龐雜的系統(tǒng)，事無巨細全部納入主動審查的可操作性不強，地方的審查能力也跟不上，因此，建議研究考慮，人大主動作為，針對被動審查設定一個盡量寬泛的審查范圍，積極回應有權提出審查要求的主體以及公眾的審查訴求；但對于主動審查，則應當設定一個相對可操作的、有限的審查范圍，有的放矢、突出重點，以有效避免審查力量的過度分散和無序。第二，對為規(guī)避審查，以非規(guī)范性文件形式存在，但會對不特定公眾的權益產生實質性影響的抽象行政行為，如政府的會議紀要、抄告單等，如何從發(fā)文源頭上進行規(guī)范或者納入審查視野做進一步明確。第三，對地方上的黨政聯(lián)合發(fā)文、兩院制發(fā)帶有司法解釋性質的規(guī)范性文件是否納入審查范圍做進一步研究，與此相關的，探索建立多重審查類規(guī)范性文件的不同審查主體間、政府規(guī)范性文件與黨內規(guī)范性文件的不同審查主體間的銜接、聯(lián)動機制。

（二）制定備案審查標準

對各地規(guī)范性文件備案審查工作中帶有共性的問題進行研究,確立統(tǒng)一標準,形成有針對性的指導意見，進一步明確合法性、合理性標準的具體內涵，為審查提供更具權威性、公信力的評判依據(jù)，避免不同地方根據(jù)各自標準形成不同審查結果的困境。

（三）細化責任追究制度

對于報備主體不依法報備的責任、制定違法的規(guī)范性文件的責任、規(guī)范性文件備案審查主體怠于履行審查職責的責任等，建議進行系統(tǒng)的梳理和規(guī)定，有效推動備案審查工作落實到位。

（四）完善審查工作程序

對主動審查程序啟動方式和受理方式、審查的組織方式、審查方式方法、審查回避程序、審查期限，審查反饋機制、審查公開機制、審查救濟程序等予以全面、明確規(guī)定。

（五）重視區(qū)級審查工作

就目前實踐看，處在地方規(guī)范性文件備案審查工作最下層的區(qū)級人大常委會，在開展備案審查的主觀能動性、能力以及取得實效方面都相對薄弱，與基層規(guī)范性文件備案審查工作的重要性不相匹配。問題產生的原因是多方面的，一是工作起步較晚，應備對象較少；二是備案機構編制少、專業(yè)審查人員少、學習培訓機會少等，因此，應當著重研究基層規(guī)范性文件備案審查有序開展的保障措施問題，在工作制度的完善、審查隊伍的建設以及審查能力的提升上采取一些有針對性的改進措施，推動區(qū)級審查工作取得實效。

 

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